Az új Ptk., szakítva a jelenleg hatályos társasági anyagi jogi szabályozás legfontosabb törvényének, a gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvénynek („Gt.”) kógens, eltérést nem engedő szabályozási koncepciójával, a jogi személyek alapítói és tagjai számára, a jogi személy szervezete és annak működési szabályai megállapításában lényegesen nagyobb szabadságot biztosít. Vegyük sorra az ebben rejlő lehetőségeket és buktatókat! Korim Balázs írása.

A szisztéma

Ahogy a kártérítési jog vonatkozásában az új Ptk. 6:519. §-a, úgy lesz a jogi személyek tekintetében sarokkő a kódex 3:4. §-a. E szakasz értelmében ugyanis a jogi személy tagjai, illetve alapítói a létesítő okiratban meghatározott kivételekkel bár, de eltérhetnek a jogi személyekre vonatkozó szabályoktól. Annak érdekében, hogy e nóvum jelentőségét átláthassuk, érdemes megvizsgálni az új Ptk. egy másik, strukturális jellegű változtatását. A jogi személyek tekintetében ugyanis a szabályozás három szintből áll. E megoldás, annak ellenére, hogy talán némiképp bonyolítja az adott esetben alkalmazandó szabály megtalálását, kristálytiszta logika mentén strukturálja az összes jogi személyre, az e körön belül kizárólag a gazdasági társaságokra és még szűkebb csoportot képezve, kifejezetten a meghatározott társasági típusra vonatkozó speciális rendelkezéseket. Az eligazodást pedig a lex specialis derogat legi generali évezredes elve adja, melynek értelmében a speciális szabály alkalmazásbeli elsőbbséget élvez az általános szabállyal szemben. Ez a megoldás már önmagában is jelentős értelmezési nehézségeket teremt, és az új Ptk. jogi személyekre vonatkozó szabályozásának közérthetőségét tovább nehezíti a fentiekben említett diszpozitív szabályozási megoldásra történő átállás.

Az új kódex vonatkozó rendelkezése értelmében ugyanis a jogi személy – és így természetesen a gazdasági társaságok – tagjai és alapítói, a koncepció által elméletileg biztosított szabadság ellenére nem térhetnek el a törvényben foglaltaktól, amennyiben azt a törvény kifejezetten tiltja, vagy amennyiben az eltérés a jogi személy hitelezőinek, munkavállalóinak vagy a tagok kisebbségének jogait nyilvánvalóan sérti, vagy a jogi személyek törvényes működése feletti felügyelet érvényesülését akadályozza. E feltételrendszer felépítését vizsgálva láthatjuk, hogy egyrészt objektív, másrészt szubjektív kategóriákkal találkozunk. Míg az előbbi alkalmazása valószínűleg nem vet majd fel jogértelmezési nehézségeket, hiszen az új Ptk. kifejezetten tilalmaz meghatározott megoldásokat, addig a hitelezők, munkavállalók illetve a tagok kisebbsége érdekeinek nyilvánvaló sérelme feltehetően olyan szabályozási nóvumként jelenik majd meg a gyakorlatban, mely egyes megoldások jogszerűségének előzetes, minden kétséget kizáró bizonyossággal történő megállapításának lehetőségét megkérdőjelezi.

Amennyiben példákkal szeretnénk szolgálni a fentiekre, úgy az objektív, értelmezési problémát minden bizonnyal várhatóan lényegesen csekélyebb mértékben okozó tilalmi kategória kapcsán kiemelhetjük, hogy továbbra is formakényszer uralkodik majd a társasági jog terrénumán belül, és gazdasági társaság március 15. után is csak közkereseti társaság, betéti társaság, korlátolt felelősségű társaság vagy részvénytársaság formájában alapítható. Azon kérdés megválaszolására viszont végső soron az adott ügyben eljáró bíró lesz hivatott, hogy az új Ptk. rendelkezéseitől való egyes eltérés a fentiekben meghatározott jogok kifejezett sérelmét eredményezi-e.. Annak érdekében, hogy a probléma mibenlétét jobban megvilágítsuk, érdemes néhány példát áttekinteni. A Gt. kifejezetten engedte a korlátolt felelősségű társaság tagjait megillető elővásárlási jog meghatározott szabályok szerinti kizárását. Az új Ptk. e kérdésről nem rendelkezik, mely tényből, tekintetbe véve a diszpozitív koncepció által kínált szabadságot, arra következtethetnénk, hogy van mód ilyen rendelkezésnek a létesítő okiratban szerepeltetésére a jövőben is. Azonban felmerül az a valószínűleg csupán álkérdés is, hogy nem jelenti-e az elővásárlási jog kizárása a tagok kisebbsége jogainak nyilvánvaló sérelmét. Illetőleg gondolhatunk példának okáért a kötelező legfőbb szervi hatáskör kógens meghatározásának hiányára is, mely az eltérést engedő szabályozási megoldás fényében a társasági szervek közötti, az eddig szabályozás által teremtett viszonyokhoz képest, rendkívül jelentős hatáskör-allokációt tesz lehetővé. Ugyanakkor a vállalkozás alapítóinak, illetve tagjainak e helyütt is szem előtt kell tartaniuk, hogy egyes megoldási elképzelésük nem jár-e a fentiekben meghatározott személyi kör jogainak nyilvánvaló sérelmével.

További jogértelmezési nehézséget okozhat, hogy bár a Gt. kógens, eltérést nem engedő szabályozási koncepciója immáron a múlté, kijelentő módú, így parancsként ható megfogalmazási megoldásai továbbörökítésre kerültek, ráadásul azon személyi kör, melynek jogai nem szenvedhetnek nyilvánvaló sérelmet a létesítő okirat rendelkezései folytán, adott esetben, a konkrét szituációban még nem is létezik. Egy vállalkozás alapításakor ugyanis elképzelhető, hogy nincsenek hitelezők és a munkavállalók sem állnak még teljes létszámban rendelkezésre. Mi több, e személyek jogainak sérelme nyilvánvaló kell, hogy legyen. E nyilvánvalóság ismételten egy olyan korántsem egzakt kategória, melynek pontosítása a bírói gyakorlat feladata lesz.

Unitary-board vs. dual board

Annak ellenére azonban, hogy az új szabályozási koncepció hordoz magában bizonytalanságot, a benne rejlő lehetőségek szignifikánsak, s lehetőséget teremtenek arra, hogy a magyar alapítók és tagok határainkon túlra is tekintsenek és adaptáljanak külföldi, sikeresnek ítélt megoldásokat. Az Európai Unió tagállamaiban is megjelenő unitary-board és dual-board rendszerek dichotómiája, azaz a felügyelőbizottsági és ügyvezetési funkció ellátásának azonos vagy elkülönült társasági szervek útján történő biztosítása körüli nézetbeli eltérések a magyar szabályozás által áthidalhatóvá válnak, természetesen a fentiekben részletezett korlátok figyelembe vételével. Annak meghatározása, hogy egy adott vállalkozás esetében pontosan mely struktúra felel meg leginkább az igényeknek, s biztosítja leginkább a sikeres, hatékony működést, csak az eset összes körülményeinek és számos tényezőnek a figyelembe vételével lehetséges. Minden egyes vállalkozás egyedi igényekkel rendelkezik. Van, amelynek a unitary-board struktúra teremti meg a felügyelőbizottsági és ügyvezetési funkciónak egy szervben történő egyesítésével járó hatékonyabb, gyorsabb döntéshozatal és információáramlás lehetőségét. Míg a kevésbé szétaprózott tulajdonosi struktúra esetén e megoldás az effektívebb működés irányába mutathat, addig a két funkció akkurátus elválasztása, szétaprózott tulajdonosi rendszer esetén alkalmas lehet valamennyi tag érdekének tekintetbe vételére, továbbá lehetőséget biztosíthat a döntéshozatalban történő munkavállalói részvétel erősítésére. Ezen alapvető jellemvonás határozza meg többek között a német, francia, brit és svájci társasági jogi szabályozást, részletmegoldásaikban kiváló lehetőséget biztosítva a magyar vállalkozások számára is, hogy a Gt. eltérést nem engedő rendszerét maguk mögött hagyva olyan vállalati szervezetet alakítsanak ki, mely leginkább megfelel igényeiknek. Gondoljunk csak például a svájci bizottsági rendszerre, ahol a vállalat eredményességét különféle feladatok ellátására specializálódott – audit, jelölő és javadalmazási – bizottságok növelik. Vagy gondoljunk csak az ügydöntő felügyelőbizottságra vonatkozó szabályozás változására, melynek révén a felügyelőbizottság hatáskörébe utalhatók egyes olyan hatáskörök, melyek eddig a legfőbb szervet vagy az ügyvezetést illeték meg.

Mindezek alapján tehát ugyan kijelenthetjük, hogy a társasági szervek közötti hatáskör-allokáció tényleges potenciált kínál az optimális struktúra kialakítására, de mint ahogy arra a fentiekben is kitértünk, a diszpozitív szabályozási koncepció könnyedén szirénhangként csalogathatja a vállalkozásokat olyan megoldások felé, melyek bár vitathatatlanul hatékonyságnövekedést eredményeznének, az új Ptk. tilalmi rendszere valamely elemének rostáján fennakadnának. Ily módon annak érdekében, hogy a vállalkozások a lehető legteljesebb mértékben legyenek képesek kihasználni az új kódex adta lehetőségeket, tanácsos szakmai segítséget igénybe venniük, hiszen a vállalkozás sikeresebb működését lehetővé tevő változtatást a felesleges költségekkel járó, jogellenes, így szükségképpen kudarcos tévúttól sok esetben csupán a jogszabály helyes vagy helytelen értelmezése választja el.

Ezen írás a szerzőnek a témában, a Kovács Réti Szegheő Ügyvédi Iroda és a Francia-Magyar Kereskedelmi és Iparkamara szervezésében megrendezett, „Változások és lehetőségek az új Ptk-ban” elnevezésű konferencián tartott előadásán alapulva készült.

*

ábra forrása:

http://dl.groovygecko.net/anon.groovy/clients/kaplan/AlexILS/ACCAWIKI/ACCA_P1_HTML/Images/P1_Ch3_Structures_S4.gif

Kodifikálj! Kodifikálj! De jogban csak minőségit kodifikálj!

(Belga zenekarra hajazó utánérzés)

Mi történik akkor, amikor saját farkába harap a jogalkotási kígyó és a hatályba léptető rendelkezés hatálybalépését kezdi értelmezgetni, vagy amikor skizofréniában szenved a melléklet, mert azonos időben két hatály is vonatkozhatna rá? És hogyan jön ehhez a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium tűzoltásszerű csodafegyvere? Más szóval, amikor a KIM megunja, hogy a jogalkotó nem tud kodifikálni és orvosolni próbálja a hibákat.

1. A végtelenített spirál

A 2014. február 25-én 19 órakor hatályba lépett KIM rendelet fontos változásokat hozott a jogszabályszerkesztés területén a jogszabályok értelmezésével kapcsolatosan felmerül problémák megszűntetése tekintetében. Az utóbbi időben egyre inkább elharapódzó kodifikációs hibák miatt jelentős nehézségeket okozott ugyanis a jogkereső közönség számára az egyes jogszabályok vagy jogszabályi rendelkezések tényleges hatálybalépési időpontjának meghatározása. Pedig jogkövetési szempontból nem feltétlenül probléma, ha pontosan tudom, mit és mikortól kell alkalmazni.

A hatályba léptető rendelkezés a jogszabályok gyújtópontja: a hatályba nem lépett jogszabályt, annak részeként hatályba lépteti, a jogszabályok tehát egy hatályban nem lévő rendelkezésük hatására lépnek hatályba. Ha ez nem így lenne, akkor minden egyes esetben a hatályba léptető rendelkezés hatályba léptetéséről kellene először rendelkezni, hogy aztán ez a rendelkezés hatályba tudja léptetni az egész jogszabályt. Ami pedig elvezethetne odáig, hogy minden egyes hatályba léptető rendelkezésről rendelkezni kellene. Először a hatályba léptetőről, utána a hatályba léptető hatályba léptetőjéről, majd a hatályba léptető hatályba léptetőjének a hatályba léptetőjéről…és így tovább a végtelenségig. Ez az elv tejesen megbénítaná, ellehetetlenítené a jogalkotást.

Néha viszont a jogalkotó akarata mégis egyértelműen felrúgja ezt az elgondolást – igaz, véletlenül, kodifikációs hiba eredményeként – és rendelkezik a hatályba léptető hatályba léptetéséről. Az elv ugyanis csak azt jelenti, hogy nem kell külön rendelkezni, és működik a rendszer magától, de az ezzel ellentétes cselekvés lehetőségét nem zárja ki.

Lássuk ezt egy gyakorlati példán keresztül:

2014. évi XV. törvény

a bizalmi vagyonkezelőkről és tevékenységük szabályairól

48. § (1) Ez a törvény - a (2)-(5) bekezdésben foglalt kivétellel - a kihirdetését követő napon lép hatályba.

(2) A 70. §, 72. § (1) bekezdése, 81. §, 86. és 87. § 2014. március 14-én lép hatályba.

(3) Az 1-52. §, az 53. § (1) és (2) bekezdése, (3) bekezdés a) és c) pontja, az 54-58. §, az 59. § (1), (2), (4), (5), (6) és (7) bekezdése, a 60-69. §, a 71. §, a 72. § (2) bekezdése, a 73. § (2), (4)-(14), (16) és (20)-(27) bekezdése, a 74. § a) pontja, a 75. §, a 76. §, a 77. § (1) bekezdés b)-e) pontja, (2) bekezdése, a 78-80. §, a 82-84. § 2014. március 15-én lép hatályba.

A törvény 48. §-a szerint a törvény hatálybalépési időpontja (kivételekkel) a kihirdetést követő nap, vagyis 2014. február 25. (alaphatály). Ez alól több rendelkezés, amiket a (2)-(5) bekezdés kifejezetten nevesít, kivételt képez. Ezek közé tartozik a (3) bekezdésben megjelölt 1-52. § intervallum, ami magában foglalja a hatálybalépésről rendelkező 48. §-t is.

Mikor is lép ilyenkor hatályba akkor a törvény? Több lehetséges megoldás is kínálkozhat:

1. A törvény 48. §-a a (3) bekezdésben megjelölt időpontig, 2014. március 15-ig nem tud hatályba lépni, mivel kifejezetten ezt rendeli el a 48. § (1) bekezdése, így a törvény:

a) sosem tud hatályba lépni, mivel a 48. § hatálybalépését felfüggeszti a (3) bekezdésben foglalt kivétel, így legkorábban március 15-én léphetne hatályba az alaphatályt megállapító 48. §-a, mégpedig február 25-ére visszamenőlegesen (tehát március 15-én megállapítja, hogy február 25-én hatályba lépett). Ez hatásában a visszamenőleges hatálybaléptetéssel lenne azonos, hiszen az alaphatálykor végrehajtani szándékolt rendelkezésekre a tényleges hatálybalépésnél majdnem egy hónappal korábbi időpontban kerülne sor. Ha azt kifejezett szabály tiltja, hogy a kihirdetést megelőző napra nem lehet hatályba léptetni jogszabályt, akkor azt vonatkoztathatjuk erre az esetkörre is.  Ugyanakkor a tényleges hatálybelépésnél korábbi hatályú rendelkezések március 15-én sem tudnak hatályba lépni, ezek vonatkozásában kifejezett jogalkotói akarat van, hogy az alaphatálykor, illetve a (2) bekezdés vonatkozásában március 14-én lépjenek hatályba, vagyis a jogalkotó egyértelműen megjelöli, hogy ezek a rendelkezések nem március 15-én léphetnek hatályba. Ebből pedig arra a következtetésre juthatunk, hogy a törvény a kodifikációs hiba miatt sohasem lép hatályba.

b) A törvény hatályba lép március 15-én, és minden olyan korábbi hatály, amit a törvényben a jogalkotó megjelölt, ugyanebben az időpontban fog hatályba lépni.  Mivel ezek a szándékolt időpontban nem tudnak hatályosulni, kb. „feltorlódnak a rajtvonal mögött”, tolódik hatálybalépésük, egészen március 15-ig.

c) A törvény hatályba lép március 15-én, de minden olyan rendelkezése, amely korábbi időpontban lépett volna hatályba, végrehajthatatlanná válik.

2. A törvény hatályba lép az alaphatálykor, mert ha szigorúan szem előtt tartom azt az elméletet, hogy a hatályba léptető rendelkezés hatálybalépéséről nem lehet rendelkezni, az erre irányuló szándék fogalmilag nem értelmezhető.  Maga a jogszabályt hatályba léptető rendelkezés a kihirdetéstől kezdve fejt ki joghatást és lépteti hatályba a jogszabályt, ezért a (3) bekezdésben foglalt rendelkezés a 48. § vonatkozásában végrehajthatatlan, azt lényegében figyelmen kívül kell hagyni. Ilyen esetben ez felel meg legjobban a jogalkotó akaratának.

A többféle értelmezési lehetőség nagyon veszélyes, gyakorlatilag a jogi tartalomszolgáltatók vérmérsékletén múlik, hogy melyik álláspontot fogadják el, és hogy hogyan vezetik át a rendelkezéseket. Ennek eredményeként nagyon könnyen elfordulhat, hogy ugyanaz a jogszabályhely a különböző tartalomszolgáltatóknál teljesen más tartalommal szerepel. Amelyik rugalmas és nagyobb teret enged a jogalkotó akaratának, végrehajtja a rendelkezéseket, amelyik szigorúbb elvek mentén jár el, nem.

A minisztérium az egységes értelmezés megteremtése érdekében a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) módosításával elvi éllel zárja be a kaput a hatályba léptető hatálybalépésének értelmezése előtt. Megtiltja a jogalkotó számára, hogy a jogszabály tervezetében a hatályba léptető rendelkezés hatálybalépését önállóan meghatározza. A tiltáson túl praktikusan irányt mutat arra az esetre is, amikor a jogalkotó figyelmetlenség miatt mégis olyan kodifikációs hibát követ el, amely a hatályba léptető hatályba léptetését eredményezné. Ilyenkor a 2. pontban leírtakat alapul véve rendelkezik arról: ha mégis lenne a hatályba léptetőnek hatályba léptetője, akkor az ilyen jogszabályi rendelkezésnek a hatályba léptető rendelkezés hatálybalépését meghatározó része végrehajthatatlannak minősül.

A szabályozás az egységes értelmezés érdekében rendkívül fontos és előremutató, mégsem mehetünk el szó nélkül negatívumai mellett:

1. A jogalkotó nem megfelelő jogforrási szintet választott a szabályozáshoz. A miniszteri rendeletben rögzített szabályok egyértelműen a jogalkotási törvénybe tartoznak. Persze az egységes értelmezés olyan közérdek, amely – figyelembe véve, hogy jelenleg nem ülésezik a parlament – ideiglenesen nem megfelelő jogforrási szinten is biztosítható, mindenesetre bízunk abban, hogy az új Országgyűlés megalakulása után a jogalkotó a szabályokat a megfelelő jogforrási szintre, a jogalkotási törvény rendelkezései közé emeli be.
2. A szabályozás elkeni a jogalkotó felelősségét a rá vonatkozó alapvető szakmai előírások ismerete és betartása terén. Bár követelményt támaszt a jogalkotóval szemben, de ha ennek mégsem tesz eleget, akkor a jogkövetőkre hárítja a kötelességet, hogy a jogalkotó hibás kinyilatkoztatását megfelelően értelmezzék. Ez valljuk be, meglehetősen ironikus: a jogalkotó olyan jogszabályban várja el tőlünk valaminek az ismeretét és betartását, aminek megalkotásakor a rá irányadó szabályokat figyelmen kívül hagyta.

A már hivatkozott törvényen túl az utóbbi időben hasonló hibák fordultak elő az alábbi jogszabályokban:

2012. évi XLVI. törvény

a földmérési és térképészeti tevékenységről

40. § (1) Ez a törvény a (2) és (3) bekezdésben foglaltak kivételével a kihirdetését követő 5. napon (2012. V. 27.) lép hatályba.

(2) Az 1-10. §, a 11. § (1) bekezdésének a)-k) pontja, a 11. § (2) bekezdése, a 12. §, a 13. § (1) és (3)-(5) bekezdése, a 14. § (1)-(7) bekezdése, a 15. § (2) és (3) bekezdése, a 16-43. §, a 45. § 2012. október 1-jén lép hatályba.

valamint:

50/2013. (II. 25.) Korm. rendelet

az államigazgatási szervek integritásirányítási rendszeréről és az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről

11. § (1) Ez a rendelet - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - a kihirdetését követő 30. napon lép hatályba. (március 27.)

(2) Az 5. § (2) bekezdés, a 7. § (2) bekezdés, és a 11. § 2014. január 1-jén lép hatályba.

1. A kétarcú mellékletek

A mellékletek a jogszabályok olyan egységei a Jszr. 127. § (1) bekezdése szerint akkor kell alkotnia a jogalkotónak, ha a jogszabályban rögzíteni kívánt szabályozási tartalom - annak speciális megjeleníthetősége vagy technikai jellege miatt - nem fejezhető ki átláthatóan a jogszabály tervezetének a szakaszaiban: pl.: képek ( KRESZ táblák, cigaretta dobozokon szerepeltetendő képek), táblázatok, képletek, ábrák. Ráadásul a mellékletet mindig úgy kell megalkotni, hogy a jogszabály valamely szakasza a melléklet szerinti szabályozási tartalom megjelölésével hivatkozzon a mellékletre. Pl.: „A Számlaképtv. 6. melléklete e törvény 7. melléklete szerint módosul.”

Látszólag tehát fennáll az az elképzelés, hogy a melléklet osztja annak a szakasznak a sorsát, különösen módosító jogszabály esetén, amelyik a szabályozási tartalom megjelölésével hivatkozik rá. De mi történik abban az esetben, ha a jogalkotó nem eltérő hatályt állapít meg a szakasznak és a rendelkezésnek?

Pl.:

518/2013. (XII. 30.) Korm. rendelet

77. § (1) Ez a rendelet – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – a kihirdetést követő napon hatályba.
(2) Az 1–31. §, a 32. § (1) bekezdése, valamint 33–76. § 2014. január 1-jén lép hatályba.

A mellékletekről nem esik szó a hatályba léptetőben, de a mellékletre a következő szakaszok hivatkoznak:
8. § Az Mnbkr. 2. számú melléklete az 1. melléklet szerint módosul.
33. § (1) A Hitkr. 1. számú melléklete a 2. melléklet szerint módosul.

Látható, hogy míg a 8. § csak 2014. január 1-én lépne hatályba, addig az 1. melléklet – kiindulva abból az alaptételezésből, hogy minden olyan jogszabályrész, amely nem szerepel az alaphatály alóli kivételek között, az alaphatálykor hatályba lép – már egy nappal korábban, holott elvileg a kettő szorosan kötődik egymáshoz. A kérdés tisztázásának különös jelentőségét az adja, hogy ezen múlik, hogy a jogalkotó a melléklet rendelkezéseit milyen módon változtathatja meg. Ha ugyanis alaphatálykor hatályba lépett, akkor december 31-én már csak módosítással, de ha csak január 1-én lép hatályba, akkor csak a hatályba nem lépés vagy az eltérő tartalommal történő hatályba lépés kimondásával változtathatja meg a szöveget a jogalkotó. A nem megfelelő eljárás alkalmazása végrehajthatatlanságot eredményez. A hatálybalépés megállapítására itt is többféle elmélet van:

1. Hiába mond ki a jogalkotó eltérő hatályt a szakaszra és a mellékletre, mivel a szakasz rendeli el a módosítást (és a melléklet megalkotásának szükségességét csak az adta, hogy a módosítani kívánt tartalom nem lehetett átláthatóan kifejezhető a jogszabály szakaszában), így a melléklet minőségét minden esetben a szakasz fogja meghatározni, hiszen létjogosultsága belőle ered.
2. Bár maga a megoldás nem felel meg a jogszabályszerkesztés előírásainak, de formai alapon értelmezve a melléklet – akkor is, ha véletlenül felejtette el a jogalkotó a hatálybalépésről való rendelkezést – a jogszabály alaphatályakor hatályba lép, függetlenül a rá hivatkozó szakasz hatályától.
3. A mellékletek ugyan hatályba lépnek az alaphatálykor, azonban a normatartalmuk beépülésére az alapjogszabályba csak a rájuk hivatkozó szakaszok hatályba lépésével kerül sor (ez adja az erre irányuló utasítást).  Ez az elmélet az első kritikájaként fogalmazza meg, hogy az nem tudja kezelni azokat a helyzeteket, amikor több főszövegbeli szerkezeti egység is hivatkozik ugyanazon mellékletre (hiszen egy mellékletnek nem lehet többféle időbeli hatálya), egy erre adott olyan válasznak pedig, hogy a melléklet az első rá hivatkozó főszövegbeli rendelkezéssel egyidejűleg lép hatályba, nincs tételes jogi alapja.

A KIM rendeletben részben a 3. pontban foglaltakra támaszkodva megnyitja a lehetőséget nem módosító jogszabályok körében a melléklet és a rá hivatkozó jogszabályhelyek hatályának szétválasztása terén, ugyanakkor a módosító jogszabályoknál rögzíti a melléklet és a melléklet szerinti módosítást kimondó jogszabályhely közötti egységet (vagyis ilyen esetben a melléklet osztja a szakasz sorsát), mikor előírja, hogy ezeknek azonos időpontban kell hatályba lépniük.

Ezt az összefüggést azonban szintén célszerűbb lenne törvényi szinten rögzíteni, garanciális útmutatásokat az tudna ugyanis adni a jogkeresőknek. A Jszr. módosításnak ugyanis nagy hiánya, hogy bár érzékeli a problémát, előírást is tartalmaz a megelőzésre, mégsem tudni, mi a teendő, ha a jogalkotó figyelmen kívül hagyja ezeket a szakmai szabályokat és a régi gyakorlata alapján kodifikál a jövőben is.

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a  Facebookon.

Az április 6-án debütáló új választási rendszer (a témában korábban született írásainkat lásd itt) a Magyarország területén élő nemzetiségek képviseletét is alapjaiban megváltoztatta. A jogszabályok elviekben pozitív diszkriminációt alkalmaznak a magukat nem magyar nemzetiségűnek valló állampolgárok javára, de vajon hallunk-e majd a Parlamentben lengyel, esetleg ruszin nyelvű felszólalásokat?  

A 20. századi történelem eseményeiből kifolyólag Magyarország mára etnikailag homogén államnak tekinthető (a 2011-es népszámláláson mindössze kb. félmilliónyian vallották magukat valamely törvényben elismert nemzetiséghez tartozónak), de jogállami keretek között alapvető követelmény a kisebbségi jogok minél szélesebb körű garantálása. Az Alaptörvény a hazánkban élő nemzetiségeket államalkotó tényezőkként ismeri el, és külön utalást tartalmaz országgyűlési képviseletük speciális szabályozására.

De kik azok a nemzetiségiek?

A nemzetiségi törvény meghatározása szerint nemzetiség minden olyan – az ország területén legalább 100 éve honos – népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, és a lakosság többi részétől saját nyelve, kultúrája és hagyományai különböztetik meg. Szükséges továbbá, hogy olyan összetartozás-tudatról tegyen bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul. A törvény jelenleg 13 ilyen nemzetiséget ismer: a bolgárt, a görögöt, a horvátot, a lengyelt, a németet, az örményt, a romát, a románt, a ruszint, a szerbet, a szlovákot, a szlovént és az ukránt.

Nyelvi és kulturális jogaikon túl az új választási rendszer megalkotásával is próbálták erősíteni a nemzetiségek helyzetét, láthatóbbá tenni képviseletüket. Az alapvető koncepció egy “alkotmányos, valamennyi kisebbség számára az országgyűlési képviselet elnyerésének reális esélyét nyújtó szükséges és elégséges kedvezmény biztosítása” volt [10/2014. (II. 24.) OGY határozat]. Ennek egyik megvalósulási formája a kedvezményes mandátum intézménye, amelynek értelmében valamennyi nemzetiség egy jelöltje az egyébként szükséges szavazatok negyedével szerezhet képviselői megbízatást.

Regisztráció, nemzetiségi lista

A szabályozás kimondja, a nemzetiségek választásain (így az országgyűlési választásokon nemzetiségi listára) az szavazhat, aki szerepel a nemzetiségi névjegyzékben. A névjegyzékbe való felvétel kérelemre történik, azt azok igényelhetik, akik egyébként rendelkeznek aktív választójoggal, valamely elismert nemzetiséghez tartozónak érzik magukat, és ezt meg is vallják. A regisztrált szavazók második szavazatukat nem pártlistára, hanem saját nemzetiségük listájára adhatják le. Nemzetiségi listát a nemzetiségi önkormányzatok állíthatnak, ehhez a regisztrált személyek 1%-ának ajánlása, de legfeljebb 1500 ajánlás szükséges (a lengyelek esetén ehhez mindössze egy ajánlás elegendő volt).

Ebből az is következik, hogy a nyilvántartásban nem szereplők nem támogathatják szavazatukkal ezeket a listákat, márpedig ez lényegesen lecsökkenti az ezekről a listákról való bejutás esélyét. A regisztrációs kedv ugyanis nagyon alacsony volt, ami valószínűleg annak is köszönhető, hogy sokan nem kívánták elveszteni annak a lehetőségét, hogy a pártlistákra szavazva nagyobb mértékben tudják befolyásolni a választások kimenetelét. Ugyan mindegyik elismert kisebbségnek sikerült országos listát állítania, számítások szerint azonban átlagos részvétel mellett a kedvezményes mandátumhoz is kb. 20 ezer szavazat kell, ami mintegy 5 ezerrel meghaladja a magukat legaktívabban regisztráló nemzetiségiek, a németek számát (az NVI adatai szerint 15209 fő kérte közülük a nyilvántartásba vételt, megelőzve a romákat, akik közül 14271-en éltek ezzel a lehetőséggel; legkevesebben a bolgárok vannak, részükről mindössze 104 kérelem érkezett). Nagy biztossággal kijelenthető tehát, hogy továbbra sem lesz a nemzetiségeknek parlamenti képviselője.

A nemzetiségek szócsövei

Ha a fenti papírforma be is igazolódik, az őket érintő legfontosabb kérdések és problémák akkor is megjelenhetnek az Országgyűlésben: a listát állító, de mandátumot nem szerző közösségeket a szavazati joggal nem, de felszólalási joggal rendelkező nemzetiségi szószóló képviseli, aki a listán első helyen szereplő személy lehet. Az országgyűlési törvény értelmében a jövőben kötelezően létrehozandó egy nemzetiségeket képviselő bizottság, amely a szószólók és a nemzetiségi képviselők munkáját hangolja össze, és biztosít számukra nagyobb érdekérvényesítő képességet és részvételt a döntéshozatali folyamatban.

Mindent összevetve kijelenthető, hogy a jelenlegi szabályozási környezet mellett egyhamar nem számíthatunk arra, hogy a nemzetiségek erős, frakcióként szervezett képviseletet szerezzenek, de szószólóik révén a parlamenti nyilvánosságot kihasználva hallathatják hangjukat, ami mindenképpen előrelépést jelent.

Mérlegen az Alaptörvény címmel megjelent a Stádium Intézet első kiadványa. A kötetben nyolc alkotmányjogász, köztük Sólyom László és Kukorelli István fejtik ki gondolataikat az Alaptörvényről. Az Ars Boni részleteket közöl az egyes interjúkból, ezúttal a Tordai Csabával készített beszélgetésünkből olvashatnak szemelvényeket.

Az új alkotmány elfogadása körüli időkben Ön társszerzője volt egy teljes alkotmánytervezetnek.
Kell-e, és ha igen, mennyire kell egy alkotmánynak népnevelő, politikai kultúra-fejlesztő szerepet betöltenie?

Nagyon szkeptikus vagyok abban, hogy egy alkotmány tud-e proaktív lenni. Valamilyen mértékben a jogrendszernek általában és az alkotmánynak is van lehetősége arra, hogy formáljon egy politikai közösséget. De az alkotmány soha nem a valóságtól elszakított jogi konstrukció, egy adott társadalmi viszonyrendszerben kell érvényesülnie és annak keretet adnia. Ha nagyon eltér az alkotmányban tételezett és a valóságban létező világ, akkor jellemzően nem a társadalom szokott alkalmazkodni az alkotmányhoz, hanem az alkotmány a társadalomhoz. Ha éppen kétharmadnyi parlamenti képviselő megőrülne Magyarországon és a saríát tenné meg egy alkotmánymódosítással a magyar jogrendszer alapjának, annak azt hiszem, semmi tényleges hatása nem lenne. Társadalmi kataklizmák, rendszerváltás vagy háborús vereség esetén nagyobb lehet az alkotmány szerepe, mivel ilyenkor a politikai közösség lényegesen fogadókészebb arra, hogy az értékvilágán és a beidegződésein változtasson. Ha viszont nincs ilyen hatású esemény, akkor alig tud ilyen hatása lenni az alkotmányozásnak.

Az alkotmányozás folyamata során többször is megfogalmazta, hogy szeretné, ha az alkotmánybírák bátran látnák el a feladatukat. Ugyanakkor arról is írt, hogy valós veszély volt az intézmény megszüntetése, ezért komoly nyomás nehezedett akkor az alkotmánybírákra. Ön szerint milyen lehetőségei voltak a testületnek?

Amikor egy parlamenti többségnek alkotmányozó hatalma van, akkor abban az időszakban végső soron igazi alkotmánybíráskodás nem folyik. Hiszen csak jogon kívüli hatalmi és nemzetközi korlátai vannak annak, hogy a kormánytöbbség a neki nem tetsző döntéseket felülírja. Mindez kellő óvatosságra kell, hogy intse az Alkotmánybíróságot. Az ilyen alkotmányozó többséget felmutató helyzetek mindig múlékonyak, ezért ilyenkor azt kell mérlegelnie a testületnek, hogy 2-3-4 évig alacsonyabb hőfokra állítja-e a törvényhozó hatalommal szemben felvállalt konfliktusait azért, hogy megőrizze az alkotmánybíráskodást. Az alkotmányjogászok nem szokták szeretni, ha arról beszélünk, hogy hatalmi térben mozog az Alkotmánybíróság is, de azt hiszem, hogy tagadni ezt vakság lenne. Nyilván nehéz meghúzni a pontos határt a mérséklet és a gyávaság között. Egészen más hozzáállás volt indokolható 2010 őszén, amikor az Alkotmánybíróság megszüntetése komolyan felvetődött, mint ma, amikor már ilyen veszély nem fenyeget.

A sarkalatos törvények számával kapcsolatban osztja Jakab András véleményét, aki nemrég azt írta könyvében, hogy a kétharmados törvények a magyar alkotmányfejlődés zsákutcái, torzszülöttjei?

Alapvetően egyetértek ezzel, viszont a politikai berendezkedést meghatározó néhány tárgykörnél, mindenekelőtt a választójognál a kétharmados többség követelményét szerintem továbbra is fenn kell tartani. Abban a társadalmi-politikai kultúrában, amivel mi rendelkezünk, a politikai főhatalomért folytatott versengés gátlások nélkülisége ezt szükségessé teszi. Különösen azért, mert a magyar politikai elitnek egyelőre nincs még olyan élménye, hogy a saját magára szabott választási rendszerrel pofára is eshet. A hatalomért folytatott küzdelem legalapvetőbb jogszabályai kivételével azonban minden további sarkalatos törvény feleslegesen és ésszerűtlenül korlátozza a mindenkori kormánytöbbséget. A kétharmad legritkább esetben kényszerít az adott szakpolitikai kérdésben politikai konszenzusra, sokkal inkább az általános kormánypárti-ellenzéki szembenállás egyik eszköze. Rosszabb esetben a kormányzati apparátusok felkészültségével versenyezni nem tudó ellenzéki politikusok szakmai exhibicionizmusának terepe vagy egy elavult szabályozáshoz való görcsös ágazati ragaszkodás biztosítéka. Ez szerintem kifejezetten baj, elég például, ha arra gondolunk, hogy az igazságügyi igazgatási intézményrendszer átalakításának szükségességéről milyen régóta volt szakpolitikai konszenzus. Korábban ültem minisztériumi főosztályvezetőként olyan ötpárti tárgyaláson, ahol mindenki egyetértett abban, hogy mit kellene csinálni, de nagypolitikai okokból ezt az akkori ellenzék nem tudta bevállalni; amikor meg ő volt előtte kormányon, akkor meg a későbbi kormánypárt nem vállalta be. Nem látom, hogy két évtized alatt a kétharmados törvények mitől mentették volna meg az országot, azt viszont igen, hogy milyen bajokat okoztak.

A kétharmados törvények minimalizálása nem okozhat bajokat? Önök is bírálták a kormányzatot azzal, hogy gyakran visszaél a hatalmával. Miért gondolja, hogy a politikai kultúránk eljutott egy olyan szintre, hogy a nagypolitika keze nem hajlik majd maga felé, és nem a saját hatalmi pozícióit fogja erősíteni, ha feles többséggel módosíthatja ezeket a törvényeket?

A kétharmad ezen miért segít? A rendszerváltás óta négy darab kormányváltás volt, ebből kettő hozott kétharmados többséget. Tehát időről-időre van alkotmányozó többség, aki aztán könnyen a kétharmados törvényeken akarja fitogtatni a hatalmát. Azt sem látom be, hogy miért jelentene bármire is garanciát, hogy például az önkormányzati törvény olyan könyvviteli szabályokat is kétharmadba iktat, amelyek nem önkormányzatok esetében rendeletben nyernek szabályozást. Hogy hajlana-e maga fele a keze? Nyilván. Ez a politika természete. Ezen azonban a minősített többség követelménye semmit nem segít. A szabályozási önkény ellen egy alkotmányos demokráciában két igazi garancia van: az erős Alkotmánybíróság és a kormányzat leválthatósága a választásokon.

A 2008-as népszavazással kapcsolatban sok alkotmányjogásztól lehetett arról hallani, hogy ez a demagógia győzelme volt, és nem lett volna szabad népszavazásra bocsátani a kérdést.

Egyszerűen a magyar államszervezetnek szüksége van a közvetlen demokrácia korrekciós mechanizmusaira ahhoz, hogy a mélyen antiparlamentáris magyar politikai elitet szembesíteni tudja azzal, hogy a politikához középtávon a társadalmi támogatottságot fenn kell tartani. Egyfelől a magyar reformértelmiségnek van egy, a parlamentarizmussal nehezen összeegyeztethető valóságértelmezése, miszerint amit ő feltételez a világról az a helyes, és az a választó, amelyik ezt nem érti meg, az hülye. Másfelől a populista politika ténylegesen egy irányított demokrácia kiépítésében érdekelt, ahol a politikai napirend formálása kizárólag a politikai vezetők legszűkebb körének privilégiuma. Ezzel az alapállással egy polgári demokrácia nem működtethető. Ha Magyarországon nem lehet elérni változást a közhatalom gyakorlásával való azonosulásban, akkor ez az ország nagyon nehezen lesz sikeres. Erre pedig akkor nincs esély, ha nem válik választópolgári élménnyé, hogy ténylegesen számít a véleménye. Igen, lehetnek demagóg népszavazások. De ez egy tanulási folyamat. A választó is csak élesben tanulhatja meg, hogy ha rossz döntéseket hoz, akkor viseli annak a következményeit.

A külföldi magyarok választójogának biztosításával kapcsolatban úgy fogalmazott, hogy az sérti aparlamentáris demokrácia alapvető elvét, hiszen így a politikai közösség döntéshozatalában olyan személyek is részt vesznek, akik e döntések következményeit nem viselik. Nem gondolja, hogy egy belföldi politikai döntés a határon túli magyarságra legalább annyira hatással van, mint egy huzamosabb ideje külföldön élő, de formálisan itthon lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárra?

A külhoni magyarok választójogával kapcsolatos álláspontomról Szigetvári Viktorral együtt írtam is már a Haza és Haladás blogra. Világosan látszik, hogy az a kialakuló európai alkotmányos konszenzus, hogy a lakóhellyel nem rendelkező állampolgároknak is biztosít választójogot az állam. Ami Magyarországot sajátossá teszi ebből a szempontból, az a külhoni állampolgárok hatalmas száma. Nem is a 2010 óta honosítási kérelmet beadott háromszázezer emberre kell gondolni, hanem arra a 3-4-5 millióra is, akik az 1929 után kivándorolt magyar állampolgárok leszármazottjai szerte a világban, ők ugyanis tipikusan születésükkel a mai napig magyar állampolgárságot szereznek. Nincsen elvi bajom azzal, ha a határon túli magyarok is részt vehetnek a választásokon, de ennek limitált képviseletnek kell lennie. Az nem megy, hogy a magyarországi szavazatoknak a meggyőző többségével szemben a határon túli szavazatokkal alakítson más kormányt. A meggyőző többséget azért mondom, mert ha statisztikai döntetlenhez közeli az eredmény, mint például 2006-ban Olaszországban, akkor előfordulhat olyan, hogy az az egy-két határon túli mandátum kell a kormányzáshoz, ez elkerülhetetlen. De az, ahogyan például Băsescu az utolsó elnökválasztáson nyert Romániában, vagyis hogy őt érdemben legyőzte belföldön a másik jelölt, de a moldovai szavazatok átfordították az eredményt, annak tud lenni veszélye. A jelen ismereteink szerint a határon túliak választójogának elfogadott szabályozása ennek a korlátozottsági követelménynek megfelel: nagyon meg lennék lepve azon, hogyha kétszázezernél több külhoni szavazat lenne végül, ez pedig a választási rendszerben egy-két mandátum sorsát tudja befolyásolni. A nem Magyarországon élő, de a lakóhelyét meg nem szüntető polgárok választójogáról azt gondolom, hogy ha valaki fenntartja a lakóhelyét, veszi a fáradtságot a külképviseleti névjegyzékbe való bejelentkezésre, majd hajlandó elutazni a tartózkodási helye szerinti ország fővárosába, ott sorban állni, hogy leadja a szavazatát, akkor feltételezhetjük, hogy elég szoros a tényleges kapcsolat közte és az ország között.

100 pont az Alkotmánytervezetről című írásukban kifogásolták, hogy a köztársasági elnök átmeneti akadályoztatásának tényéről az Országgyűlés egyszerű többséggel dönt. Veszélyként beszélnek erről, mivel így a kormánytöbbség átmenetileg meg tud szabadulni a számára nem kedves köztársasági elnöktől. Valóban el tudja képzelni, hogy a közvélemény előtt a mindenkori kormánytöbbség felvállal egy olyan lépést, hogy a nyilvánvalóan nem akadályoztatott köztársasági elnök akadályoztatását állapítja meg?

A magyar közjog története arra tanít, hogy nem elképzelhetetlen egy ilyen szituáció. 1992-ben a köztársasági elnök és a miniszterelnök hatásköri vitában állt egymással a közmédia elnökeinek, alelnökeinek kinevezésével kapcsolatban. Ekkor három hétre hivatalos útra Indiába utazott a köztársasági elnök, és bizony komolyan felvetődött egyes kormánypárti képviselőkben, hogy az államfő akadályoztatását állapítsa meg az Országgyűlés, és a házelnök írja alá azokat a kinevezéseket, amelyeket Göncz Árpád megtagadott. Ezt a gondolkodást az akkori miniszterelnök állította csak le. Ráadásul Magyarországon nehéz elképzelni olyan helyzetet, amikor a köztársasági elnök ténylegesen akadályoztatva van átmenetileg, és ez bármilyen tényleges problémát okoz. Ha az amerikai elnököt altatásban műtik, akkor addig nem tudja elindítani az atomrakétát, és erre kell közjogi megoldás. Ha a magyar államfőt hat órán át műtik, kevéssé elképzelhető, hogy neki éppen akkor kell egy honosítási döntést aláírnia. Ha pedig kómába esik, és a politikai korrektség szerint kötelező párhetes részvét ideje letelik, nyilván nem lesz az az ellenzék, aki az akadályoztatás kimondását ellenezve azt mondaná, hogy: ”Hohó! Szerintünk csak alszik”.

A közelmúltban egy kerekasztal beszélgetésen a többi résztvevőhöz képest kifejezetten pozitívan nyilatkozott a magyar alkotmányosság hosszú távú jövőjével kapcsolatban. Mi tölti el bizakodással?

Alapvetően az, hogy ez az ország nem akar letérni a nyugati civilizáció útjáról. Ha pedig ez így van, akkor azok az alapvető egyéni és közösségi értékek, amelyeknek az alkotmány egy jogi kibontása, nem fognak tartósan csorbát szenvedni. Bármennyire úgy tűnik sokszor, hogy a korlátozott hatalom gondolata relativizálódott, minden áthallás és rosszérzés mellett sem Putyin Oroszországában élünk. Ha valaki rosszul kormányoz, akkor azt a választók le fogják váltani. Ha valakit alapvető jogaiban megsértenek, akkor megtalálja azokat a jogvédelmi mechanizmusokat, amelyek ezeket orvosolják – ha nem az országon belül, akkor nemzetközi fórumok előtt. A pillanatnyi hatalmi erő nem tudja legyőzni azt a magyar nemzeti hagyományokban is elképesztően mélyen gyökerező felfogást, hogy az ország nem tűri a zsarnokságot. Ugyan érdemi sebeket kapott a magyar alkotmányosság az elmúlt három évben, de ez strukturálisan nem változatott a magyar politikai közösségen. Végső soron pedig mindig a közösség idomítja magához az alkotmányát.

*

A kötet megrendelhető az alábbi linken:
http://hvgorac.hu/sites/portal/merlegen_az_alaptorveny@901463_kiadvany.html

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

Ars Fori rovatunk jelenlegi témájaként a választójoggal foglalkozunk. Ennek keretében arra kértük a téma szakértőit, hogy az általunk felsorolt rengeteg kérdés közül legalább öt megválaszolásával járuljanak hozzá az új választójogi rendszer jobb megértéséhez, illetve a változások lehetséges következményeinek feltérképezéséhez. Ezúttal László Róbert, a Political Capital választási szakértője válaszol.

Mit gondolsz a rendszerváltás óta mennyiben befolyásolta a választási rendszer a pártrendszert és ezáltal a közjogi berendezkedésünket? Mennyiben változik ez az új szabályokkal?

Egy választási rendszer mindig hat a pártrendszerre (főleg, ha húsz évig érdemben nem változtatnak rajta), de sem alá-, sem túlbecsülni nem érdemes annak mértékét. A pártrendszer blokkosodásának nem az egyetlen, de az egyik meghatározó okozója volt a vegyes, de sokkal inkább a többségi rendszerek jegyeit magán viselő választási szisztéma. A politikai arénába való nehéz betörésben a politikai kultúrának legalább akkora szerepe volt, mint a túlságosan szigorú jelöltállítási rendszernek, de még így sem bizonyult lehetetlennek új formációk megjelenése – igaz, ez húsz év alatt mindössze három pártnak sikerült, és a Jobbik volt az egyetlen, amely nem kis pártként debütált.

Az új szisztéma egy újabb nagy lépést tett a többségi rendszerek irányába (egyéni kerületi mandátumok súlyának növekedése, második forduló eltörlése, a „győzteskompenzáció” bevezetése), ami még inkább a nagy pártok dominanciáját erősíti. A parlamentbe jutás feltétele nem nehezedett ugyan a kisebb pártok számára (az ötszázalékos küszöb változatlan maradt), mandátumarányuk tekintetében a korábbinál is alulreprezentáltabbak lesznek. A jelöltállítás feltételeinek könnyítése önmagában elősegíthetné a zárt politikai rendszerünk megnyitását, az ellenőrizetlen kampánytámogatás és a többes jelölés bevezetésével együtt azonban ez sokkal inkább a politikai opportunizmust segíti elő (ezt bizonyítja a komolytalan pártok jelöltállítási sikere, illetve a valószínűsíthetően gyenge választási eredményük).

Véleményed szerint szükség volt a korábbi választási rendszer reformjára?

Átfogó reformra nem volt közjogi kényszer, állagmegóvásnál viszont nagyobb átalakításokat már jóval korábban el kellett volna végezni. A 2009-es választási auditunkban1 kifejtettük részletesen ezeket a pontokat, amelyek közül a legfontosabbak a választókerületi aránytalanság, a külképviseleti szavazás és a jelöltállítási rendszer voltak.

2010 előtt a kétharmadot összeadni képes MSZP és Fidesz nem volt érdekelt a rendszer átfogó reformjában, ezért nem is törekedtek rá; az alacsony színvonalú vita kimerült a „kisebbparlamentezés”-ben.2 A Fidesz kétharmados többségének megszerzésével viszont vadonatúj helyzet állt elő: lehetőség nyílt arra, hogy egyetlen politikai erő alakítsa át saját – vélt vagy valós – érdekeinek megfelelően a rendszert.

Nemzetközi összehasonlításban mit gondolsz az új szabályozásról? Van esetleg olyan minta, amelyet követhetett a jogalkotó?

Nincs ilyen, de nem is kell, hogy legyen. Minden országnak más a választási rendszere, és ez jól van így. Az inkább problémás, hogy több vitatható elemet is kiragadott nemzetközi példákkal igyekezett legitimálni a törvényalkotó, de a rendszer egésze egyáltalán nem hasonlít egyikre sem. Például az előzetes regisztrációt amerikai mintára hivatkozva kívánta bevezetni, de a liberális kampányszabályokat ugyanonnan már nem akarta importálni. A többségi rendszerek felé tett lépéseknél gyakran hivatkozott a brit mintára, mondván, mindenki, aki a magyar reformot kritizálja, tegye hozzá, hogy Nagy-Britanniában diktatúra van3 – elhallgatva, hogy a több évszázados hagyományokkal bíró westminsteri modell idegen a rendszerváltás utáni magyar hagyományoktól, illetve, hogy milyen a magyar rendszerben nem létező fékek és ellensúlyok védik a kormány túlhatalmától a brit állampolgárokat.

Hogyan értékeled az új jelölési rendszert?

Egy március 10-ei közleményünket4 tudom (rövidítve) idézni:

Amíg a jelöltállítás úgy épül a választók ajánlására, hogy a pártok kezelik a választópolgárok adatait, és amíg több százmillió forintos támogatás tehető zsebre ellenőrizetlenül, addig nincs mit csodálkozni a csalássorozaton.

A jelöltállítás átfogó reformra szorult volna, ehhez képest az elmúlt ciklusban legfeljebb ráncfelvarrás történt. Az ajánlószelvények ugyan megszűntek, de csak a kevéssel jobb ajánlóívek léptek a helyükbe. A többes ajánlás lehetőségével újabb eszközt, a kampánytámogatás bevezetésével pedig újabb motivációt adtak a potenciális csalók kezébe. Abban lehetett csak reménykedni, hogy a megkönnyített jelöltállítási feltételek miatt komolyabb visszaélések nélkül is célt érhetnek a politikai opportunisták, de ez naivitásnak bizonyult.

Sem az előző, sem a mostani parlament nem volt nyitott a jelöltállítás új alapokra helyezésére, és ez aligha magyarázható mással, mint hogy a kétharmados többséggel akkor (MSZP és Fidesz) és ma (Fidesz) rendelkező pártok számára tökéletesen megfelel a zavaros, feketepénzekkel és bizniszpártokkal operáló, egymás zsarolására épülő struktúra.

A hatályos rendszerben legfeljebb annyi az újdonság, hogy míg látszólag (az induláshoz szükséges aláírások csökkentésével) szélesre nyitja a kaput az újabb politikai formációk előtt, valójában a választási környezet még a korábbinál is zártabb, minek következtében komoly politikai ambícióval rendelkező pártok alig, a kampánypénzek lenyúlásában érdekelt kamuformációk annál nagyobb számban próbálnak meg érvényesülni.

Fontos látnunk, hogy a visszaélés-sorozat a rendszernek nem óhatatlan mellékhatását, hanem a velejét képezi. A választási eljárást és a magyar demokráciát negyed évszázada mérgező ajánlási rendszertől teljes egészében meg kellene szabadulnunk. A jelöltállítás új alapokra helyezéséről végképp megspórolhatatlannak tűnik egy széleskörű szakmai vita, amelyben a magunk részéről ugyanazt az álláspontot képviselnénk, mint 2007 óta folyamatosan: a kaució bevezetését. Más működőképes megoldások is felmerültek az elmúlt években, ezekről kellene érdemi vitát folytatni.

A kampányszabályozás kényes kérdése volt a politikai reklám és a politikai hirdetés fogalmának különválasztása és a kapcsolódó médiaszabályozás, amely miatt az Európai Bizottság is vizsgálatokat folytatott. Mi a véleményed az új kampányszabályozásról, a kampány eszközeiről?

A kampány szabályozása nem biztosít egyenlő feltételeket a feleknek. A törvény betűje szerint minden pártra egyformán vonatkoznak ugyan a szabályok, a mindenkori kormány mégis aránytalanul nagy előnyt élvez (kampányidőszakban is folytathat „tájékoztató” kampányt a kereskedelmi tévékben és rádiókban, olyan helyeken is megjelenhetnek a plakátjai, ahol a pártokéi nem), a „civil” szervezeteknek kiszervezhető kampánytevékenység pedig a legjobb anyagi háttérrel rendelkező formációkat hozza előnyös helyzetbe.

A kampányszabályozás átalakításának fő célja az apolitikus választók távol tartása a választástól (ugyanerre lett volna hivatott az előzetes regisztráció bevezetése is). Ezt a célt szolgálja:

• az ingyenesség bevezetésével a politikai reklámok de facto megszüntetése a kereskedelmi rádiókban és televíziókban;

• a politikai reklámok közszolgálati csatornákon való limitált megjelenése;

• a közterületi hirdetések – nem fair eszközökkel, a választás előtt három hónappal történő rendeletmódosítással elért – korlátozása.

 Látsz-e pozitív változásokat a kampányfinanszírozás terén?

A költési limit két és félszeresére emelése, illetve a jelöltek kampánytámogatásának kincstári kártyán történő kifizetése jó irányba tett lépések. A kampányfinanszírozás egésze viszont továbbra sem átlátható, továbbra sem ellenőrizhető, így ez a két apró pozitív elem nem használt többet, mint egy koszos pocsolyába öntött pohár tiszta víz.

 Mit gondolsz az egyfordulós rendszerről?

Mind az egy-, mind a két forduló egyformán demokratikus megoldás, egyiket vagy másikat csak politikai érdekek mentén lehet védeni vagy támadni – szakmai viszonyulásom tehát nincs hozzá. Ami biztos, hogy a második forduló eltörlése relatív többségivé tette az egyéni kerületi ágat, ami nyilvánvalóan a mindenkori relatív legnagyobb politikai erőnek kedvez. De hogy mely párt foglalja el épp ezt a pozíciót, az változhat; a kormánypárt részéről ez tehát egy kockázatos lépés volt.

Hogyan ítéled meg a választókerületek megrajzolását? Mi a véleményed ennek sarkalatos szinten történő szabályozásáról?

A választójogi szabályozás átalakulása 2010-2014. című, az MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézetének felkérésére készült írásomból5 idéznék:

„Az Alkotmánybíróság 2010-es határozata6 a választókerületek kialakítására vonatkozó „alapvető elvek, szabályok és garanciák” meghatározásának kétharmados törvényben való rögzítésére kötelezte a törvényalkotót, ugyanakkor lehetővé tette, hogy a kerületi térképet csak feles törvényben rögzítsék.

Az elvárt garanciák, elvek csak részben jelennek meg az új választójogi törvényben, a térkép viszont – azzal, hogy a sarkalatos törvény hatálya alá került – indokolatlanul nehezen lesz módosítható a jövőben.7 Az új választójogi törvény tehát átmenetileg felszabadította az Országgyűlést az alkotmányos mulasztás terhe alól, amint azonban csak egyetlen választókerület létszáma is 20%-ot meghaladó mértékben eltér majd az átlagtól – a kétharmados többség esetleges hiányában –, újra fenyegetni fogja.

Ezt az állapotot a törvényalkotó megelőzhette volna azzal, hogy kiveszi a térképrajzolás jogát a politikusok kezéből, és egy kötött mandátumú, független határkijelölő bizottsághoz utalja azt. A Nagy-Britanniában jól működő Boundary Commissions intézményéhez hasonló független testület minden ciklusban megvizsgálhatná, hogy indokolt-e a határrevízió, és ha igen, szigorú szabályok szerint volnának kötelesek eljárni a kerülethatárok módosításakor. A törvényalkotó azonban ezzel ellentétes utat választott: a konkrét határkijelölés a mindenkori kétharmados többség politikai döntésén múlik, amelynek csak lazább szabályok kötik a kezét.

Mindennek következménye, hogy amíg egyetlen politikai erő kezében összpontosul a szükséges többség, addig jelentősebb kontroll nélkül módosíthatók a határok. Abban az esetben pedig, ha politikailag ellenérdekelt felek képesek csak összeadni a kétharmados többséget, nagy eséllyel képtelenek lesznek a megállapodásra. (1998 és 2010 között csak az MSZP és a Fidesz együttszavazása esetén mehettek át a parlamenten minősített többséget igénylő döntések; ebben az időszakban az alkotmányos kényszer ellenére meg sem kezdődtek az egyeztetések a választókerületi aránytalanság kiküszöbölésére.) Az új szabályozás mellett tehát továbbra is nagy a valószínűsége annak, hogy a folyamatosan újratermelődő lélekszám-változások megfelelő kezelésére nem lesz képes a mindenkori parlament.

A választókerületi aránytalanság ügyében tanúsított proaktív magatartásunk, reményeim szerint közismert; a már említett 2010-es AB-határozat – egy másik mellett – a Political Capital utólagos normakontrollra vonatkozó kérelmének és alkotmányjogi panaszának eredményeképp született meg.8 Ezért is aggaszt, hogy a törvényalkotó csak ideiglenesen oldotta meg a választókerületi aránytalanság problémáját.”

Ilyen körülmények között nem meglepő, hogy a kormánypárt által egyedül megrajzolt kerülettérkép erőteljesen jobbra húz.9

Mi a véleményed a megyei listák megszűnéséről?

Diszfunkcionálisan működtek, mivel túl kevés mandátum jutott a legtöbb megyére. Megszüntetésük a korábbi rendszer megtartása mellett is indokolt lett volna.

Mit gondolsz a töredékszavazatok számításának változásairól?

A „győzteskompenzáció” abszolút hungarikum (vö.: minden új elemre van nemzetközi példa). Nem sért alapjogot, hiszen minden szavazat csak egyszer hasznosul, mégis indokolatlanul bonyolulttá teszi a rendszert, és szembemegy a kompenzáció fő funkciójával, az egyéni ágon keletkező aránytalanságok ellensúlyozásával. Egyszerűbb és őszintébb megoldás lett volna nyíltan felvállalni a mindenkori győztes további megerősítésének szándékát, és egyszerűen eltörölni a teljes kompenzációs mechanizmust. Ennek hatása körülbelül ugyanaz lenne, mint a most hatályos rendszernek, viszont kiszámíthatóbb és közérthetőbb lenne. Nem azt állítom, hogy szerintem ez volna helyes, csak azt, hogy ha a győztes erősítése volt a cél, akkor ez lett volna a korrektebb eljárás. Mindazonáltal ez is egy kockázatos elem, egyáltalán nem biztos, hogy ez a jelenlegi kormánypártnak kedvez majd.

Az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény szerint, ha a nemzetiségi a nemzetiségi listára kíván szavazni és nemzetiségiként regisztrál, akkor az országos listára nem szavazhat. Mi a véleményed erről a megoldásról?

Ha elfogadjuk a teljes értékű kedvezményes mandátum létjogosultságát, akkor nehéz elképzelni jobb megoldást. Ha ugyanis az egyéni kerületi és a pártlistás szavazat mellett még egy nemzetiségi listás szavazat is járna a kisebbségi szavazóknak, az bizonyosan alkotmányellenes lenne, hiszen három szavazattal rendelkeznének, míg a legtöbben kettővel.

Nem ez a fő probléma a rendszerrel. Hanem az, hogy nincs benne verseny: ha nemzetiségiként kívánok szavazni, akkor az országos kisebbségi önkormányzat egyetlen listája mellé tehetek egy x-et. Ez nem demokratikus versengés, nincs tényleges választási lehetőség.

A megoldás talán az lenne, hogy – nem elfogadva a teljes értékű kedvezményes mandátum létjogosultságát – kizárólag szószólói pozícióért folyna a tényleges versengés. Ha így lenne, a harmadik szavazat sem volna aggályos, mivel az nem teljes értékű mandátumot eredményezne, csak egy kisebbségi szólószólóit.

Mi a véleményed a belföldön lakóhellyel nem rendelkező állampolgárok választójogának szabályozásáról? Hogyan ítéled meg a levélben történő szavazás lehetőségét?

Rengeteg komolyan vehetetlen érv hangzott el azzal kapcsolatban, miért ne legyen választójoguk a külhoni magyaroknak, vagy hogy miért indokolható, hogy csak listára szavazhatnak, egyéni képviselőre nem. Ezek közül a legismertebb, a „csak az szavazzon, aki itt adózik” szólam, amit ha komolyan vennénk, felvetné a kérdést, hogy milyen alapon szavaznak a munkanélküliek, az egyetemisták, a nyugdíjasok. Megítélésem szerint egyedül az érintettség elve indokolja a félszavazat bevezetését, és ugyanezen az alapon lehet egyébként megkérdőjelezni a választójog létjogosultságát is. Nyilvánvaló ugyanis, hogy jóval kevésbé érintik a magyar parlament által alkotott törvények a határokon túl élő magyar állampolgárok életét, mint az anyaországban élőkét. Ez a vita többé-kevésbé nyugvópontra jutott, valószínűleg nem függetlenül attól, hogy az érdeklődés messze elmaradt a várakozásoktól: 200 ezer alatt maradt a határon túlról regisztráltak száma.

A levélben szavazás természetéből adódóan nem kizárhatók a visszaélések: ha a szavazólap napokig a választópolgárok birtokában van, nem tudjuk kizárni az „idegenkezűséget”, ahogy azt sem, hogy pártaktivisták gyűjtsék be a szavazatokat, és szelektáljanak közülük azok célba juttatásakor. Mint a választási rendszer oly sok elemével, a külhoni szavazás módjával kapcsolatban is elmaradt a politikai és szakmai vita, ennek eredménye, hogy nem sikerült igazán biztonságos, még kevésbé korszerű megoldást találni. Az elektronikus szavazás egyetlen módját sem mérlegelték komolyan. Örömteli azonban, hogy civil kezdeményezésünkre a törvényalkotó kiküszöbölte a legnagyobb csalási lehetőséget.10

A legszembetűnőbb diszkrimináció azonban – ami benne maradt a törvényben – abban ölt testet, hogy míg a lakcímmel nem rendelkezők számára igen, a lakcímmel rendelkezők számára nem tették lehetővé a kényelmesebb, rugalmasabb, olcsóbb levélszavazást (számukra maradt a külképviseleti szavazás). Az Alkotmánybíróság asztalán heverő vonatkozó alkotmányjogi panaszról már csak a választás után születhet határozat.

Összességében hogyan értékeled a változásokat? Van olyan változás, ami módosításra szorul, esetleg veszélyeket rejt? Van esetleg olyan külföldi példa, aminek a bevezetését érdemes lenne megfontolni egy újabb reform alkalmával?

Ismét A választójogi szabályozás átalakulása 2010-2014. című, az MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézetének felkérésére készült írásomból idéznék:

• A jelöltállítási rendszer bár számos pontján (jó irányba) változott, addig nem lesznek tiszta körülmények, amíg a pártok kezelik a választópolgárok adatait, és amíg több százmillió forintos támogatáshoz juthatnak ellenőrizetlenül. Az is bebizonyosodott, hogy a többes jelölés nagyban megkönnyíti a visszaéléseket: lényegében semmi akadálya annak, hogy a pártok átmásolják egymás ajánlóívére a választópolgárok adatait, majd az aláírást odahamisítsák. A jelöltállítási rendszert tehát teljesen új alapokra kell helyezni.

• A jelöltállítási szisztémától nem függetlenül a kampány finanszírozása is teljes átalakításra szorul. Néhány előremutató elem ugyan bekerült a szabályozásba (kincstári kártya, költési limit emelése és indexálása), a lényegében ellenőrizetlenül elkölthető kampánytámogatás bevezetésével, illetve a jelöltek és a pártlisták közötti különbségtétellel (egyéni jelölt: kincstári kártya, szigorú elszámolás, 2%-os teljesítmény alatt teljes összeg visszafizetése; pártlista: készpénz, laza elszámolás, nincs visszafizetési kötelezettség) a törvény szinte felhív kamupártok alapítására.11 A 2014-es jelöltállítás körüli visszaélés-sorozat bebizonyította, hogy nem volt alaptalan ez a félelem.

• A kampány korlátait tágítani kell annak érdekében, hogy a választókhoz könnyebben eljuthassanak a pártok üzenetei. Minden felületen, ahol a kampánytevékenység tiltott a pártok számára, ott tiltani kell a kormány, az önkormányzatok és a civil szervezetek számára is. Utóbbiak politikai kampánytevékenységét is szigorúan szabályozni kell.

• A kampánypénzeket átláthatóbbá kell tenni. A nyomtatott és internetes újságokhoz hasonlóan a köztéri hirdetések árlistáját is nyilvánossá kell tenni, a pártokat ugyanolyan szigorral kell elszámoltatni, mint az egyéni jelölteket, be kell vezetni a kampányszámlát.

• A választókerületi aránytalanság problémájára hosszú távú megoldást kell találni. Az újratermelődő aránytalanságokhoz megnyugtató – a kerülethatár-manipuláció mozgásterét minimálisra csökkentő – garanciák mellett kell igazodnia a kerülethatároknak.

• A külföldön tartózkodó magyar állampolgárok szavazási módjának megkülönböztetése nem tartható hosszú távon, erre is megoldást kell találni.

• A nemzetiségi választás rendszere is átalakításra szorul; elsősorban a tényleges versengés feltételeit kell megteremteni.

• A Nemzeti Választási Bizottság mandátumát 4 évre kell csökkenteni.

• Szerencsés volna még az elektronikus szavazás fokozatos bevezetése a külképviseleteken és a kiemelt szavazókörökben, így nem kellene napokat várni az előzetes választási eredményekre. Nem mellesleg ezzel a módszerrel rengeteget lehetne spórolni is, mivel nem kellene urnák tucatjait külön repülőjeggyel Budapestre utaztatni.

Mérlegen az Alaptörvény címmel megjelent a Stádium Intézet első kiadványa. A kötetben nyolc alkotmányjogász, köztük Sólyom László és Kukorelli István fejtik ki gondolataikat az Alaptörvényről. Az Ars Boni részleteket közöl az egyes interjúkból, ezúttal a Tölgyessy Péterrel készített beszélgetésünk második részét olvashatják.

Egy helyen a következőket írta: „Mára a miniszterelnöki pozíció államfői szereppé alakulása olyan erős, hogy tartalmilag feszegeti a parlamentarizmus határait.” Mit ért ez alatt?

Magyarországon jobbára mindig erős volt a kormányfő pozíciója, de általában nem lépett túl a hagyományos parlamentáris kereteken. A rendszerváltás utáni első két ciklus kormányfői nagyjából annyira voltak erős miniszterelnökök, mint Tisza vagy Bethlen István. Ez utóbbit „Gazdának” nevezték vezetőtársai, de azért olykor előfordult, hogy ellentmondtak neki a miniszterei.

1998-tól aztán jött Orbán Viktor, aki nagyon tudatosan erősítette a kormányfői pozíciót. A korábbi kormányok miniszterei jobbára erős emberek, a pártok alvezérei voltak. Orbán Viktor szakított ezzel, és nem pártpolitikusokat, hanem szakértőket vett maga mellé, akiknek volt több-kevesebb szakmai tekintélyük. Hamar kiderült azonban, hogy milyen gyenge egy szakértő a miniszterelnökhöz képest, aki mögött ott áll a választópolgárok szavazata, a kormányfő pedig az elnöki rendszerek államfőihez hasonlóan egyre magabiztosabban közvetlenül kommunikál az állampolgárokkal.

Milyen hatással van ez a kormányzati működésre?

A kormány ezzel megszűnt a felelős miniszterek testülete lenni, ahogy 1848-ban még szemléletesen megfogalmazták. A tárcaminiszterek tanácsot ugyan továbbra is adnak, de mégis főleg a miniszterelnöki akarat végrehajtói lettek. Önálló ágazati felelősségük jobbára elolvadt. Kezdett véglegesen rögzülni a kívülállókban a kép, amit a közvélemény egyébként mindig is így gondolt, amely szerint a miniszterelnök az ország vezérigazgatója, a miniszterek pedig az igazgatók, tehát a kormányfő a főnökük.

A klasszikus parlamentarizmusban viszont nincs így, ott kabinetrendszer érvényesül, tehát a kormány tagjai elvileg egyenlők, és leszavazhatják a miniszterelnököt. A kormányfő ugyan leválthatja őket, de ettől még leszavazhatják. Amikor Imrédy miniszterelnök be akarta vezetni a rendeleti kormányzást, négy miniszter szólalt fel a kormányülésen, és ajánlotta fel nyomban a lemondását, mondván, a javaslat alkotmányellenes. Orbán Viktor alatt hány szólalna meg, ha valami hasonlót akarna meglépni? Magyarországon a kormányfő felé mára alig maradt a kormányon belül hatásos visszacsatolás, amely kellő súllyal szoríthatná a miniszterelnököt további ágazati-szakmai, vagy más politikai szempontok figyelembevételére. Ennek pedig végső soron a miniszterelnök a legfőbb vesztese, például amikor ezzel a Nyugat-ellenes gazdaságpolitikájával megy a saját feje szerint, kevéssé akad miniszter, aki azt mondaná: ebből baj lehet: érdemes volna ezt újra megfontolni, itt vannak ezek a szempontok, az én tárcám tudása, adatai alapján ezt másként kellene csinálni.

Nagyon jellegzetes szerintem, hogy a baloldal véleményvezérei kezdettől a demokráciát veszélyeztető törekvéseket tulajdonítanak a jobboldali kormányoknak, ám amint táboruk hatalomra kerül, az intézményes módosításokat az általában átveszi és folytatja. Orbán Viktor ténylegesen az elnöki rendszerek felé vitte a kormányzati szerkezetet, de Medgyessy Péter már meg sem kísérelte a visszatérést a régi kabinetrendszerhez. Gyurcsány Ferenc pedig egyenesen kiteljesítette, és jogszabályban formalizálta az államfői szerephez közelítő kormányfői pozíciót. Pedig a miniszterelnök ilyenformán megteremtett utasítási joga a miniszterek felé nem is volt alkotmányos, és később a jogi alapjait meg is semmisítette az Alkotmánybíróság.

A második Orbán-kormány megalakulásakor úgy nyilatkozott: “A miniszterelnök már a kormányalakítás idején formálisan is felszámolta a hagyományos magyar kormányzati kabinetelvet. Kormányfő-helyettesekkel, csúcsminiszterekkel és államtitkárokkal felállított egy erősen hierarchikus kormányzati piramist, amelyben könnyen elillanhat a miniszterek és a fontos területekért felelős államtitkárok saját ágazati felelőssége.” Hogyan vizsgázik eddig az új rendszer?

A rendszerben a miniszterelnök-helyettesek eredeti feladata az lett volna, hogy tehermentesítsék a miniszterelnököt. Ez a része a tervnek azonban nem valósult meg, mert Orbán Viktor igazi kelet-európai vezérként nem igazán képes átadni kompetenciákat, nem tud hatalmat delegálni. Semmiféle autonómiát nem tűr meg maga mellett, államtitkári szintig felszívja a hatásköröket, amikor egy fontos ügyre összpontosít. Valahogy úgy mozog, mint egy világítótorony. Amikor koncentrál valamire, akkor a legapróbb részletekben is ő akar dönteni, de mivel egyszerre mindenhová ő sem tud figyelni, ezért ilyenkor a világ többi része sötétben marad, nem létezik, és állnak az ügyek. Teljesen véletlenszerű, hogy mi a fontos, de amint valami azzá válik, a miniszterelnök azonnal magához vonja a hatáskört. Ez is tipikusan kelet-európai. Minden esetleges, az adott helyzettől és az egyes személyektől függ. Ha Orbán Viktor külföldön van, vagy éppen fáradt, fontos dolgok is elsikkadhatnak, de ha olvas egy cikket valamiről, akkor egy apróság is fontos lehet. Olyan kérdésekről is ő döntött például, hogy az ELTE-n hány jogászt lehet ingyenes helyre felvenni, ahogy erről maga az illetékes államtitkár nyilvánosan nyilatkozott.

A Kormány szerint a jelenlegi rendszer gyorsabb és hatékonyabb kormányzást tesz lehetővé. Ön mit gondol erről?

A kormányfő számára fontos ügyekben valóban sokszor gyorsabb lett a döntéshozatal, ám a hatékonyság, a közigazgatás végső eredményessége aligha növekedett. Olykor inkább a káoszt hozta el a végletekig centralizált, folytonos személycseréktől sújtott új közigazgatási gyakorlat. Általános a hatékonyságromboló menekülés a felelősségvállalás elől, a döntések gyakran a szükségesnél akár több szinttel feljebb, a korábbiaknál olykor messze nehézkesebben születnek. Új párhuzamosságok keletkeztek az államszervezetben. Végül az új szisztéma minden ellenkező kijelentés ellenére egyáltalán nem lett olcsóbb. Ha megnézzük a költségvetési adatokat, azt találjuk, hogy a kormány első három évében minden korábbinál nagyobb mértékben, a bruttó hazai termék nagyjából négy százalékával, hozzávetőleg 1200 milliárd forinttal építette le az állam tág értelemben vett jóléti funkcióit. Ebbe beleértek mindent, ami ide tartozhat: egészségügyet, oktatást, nyugdíjat, segélyeket. A közigazgatási kiadások összege a bérek befagyasztása ellenére mégis nagyjából azonos szinten maradt. Míg a közalkalmazottak összlétszáma negyvenezer fővel csökkent, addig a közigazgatásban foglalkoztatottak létszáma némileg növekedett is.

Az irányított gazdaság, az irányított kapitalizmus politikája nagy államot feltételez. Ezt még csak építi a miniszterelnök, és még nem is tudjuk, hogy az önkormányzatiság leépítésének és a járás-rendszer kialakításának mi az ára. Szerintem további költségnövekedés. Teljesen megszüntetni az önkormányzati intézményeket ugyanis a Fidesz nem is tudja, és nem is akarja, mert ezt már aligha fogadnák el polgármesterei. Ám így párhuzamosságok maradnak a rendszerben. A felépíteni kezdett, messzemenően központosított közigazgatási, közoktatási és egészségügyi rendszerek ára, működésmódjának végleges eredményessége még távolról sem látható.

Ön szerint valós volt az Alkotmánybíróság túlzott aktivizmusától való félelem, amire a Fidesz az alkotmánybíróság hatásköreinek korlátozásával válaszolt? Osztja azok vélekedését, akik szerint az alkotmánybíráskodás korlátozása a jogállamiság szinte orvosolhatatlanul súlyos sérelmét eredményezi hazánkban?

A miniszterelnök képviselte új társadalomképpel és gazdaságpolitikával, amely mate­riális tartalmi igazságosságot hirdet, és amelynek meggyőződése, hogy politikai igaz­sága előbbre való, mint a jogállam, alighanem rendszerszerűen összeférhetetlen a következetes alkotmánybíráskodás. A gazdasági-társadalmi őrségváltás igénye, a tulajdonviszonyok átrendezésének reménye, az irányított kapitalizmus törekvése csupán állandó ütközések által érvényesülhetne egy olyan Alkotmánybíróság mellett, amely az elmúlt húsz év gyakorlata alapján ítélkezik. Orbán Viktor egyszerűen nem engedhette meg magának, hogy a számára legkedvesebb törvényeket ismételten megsemmisítse az Alkotmánybíróság. (…)

Az új megoldásokat kereső kormányzatok máshol is könnyen összeütközésbe kerülhetnek az alkotmánybíráskodás konzervatívabb gyakorlatával. Nálunk azonban többről van szó, az egész eseménysorozat, a frissen elfogadott Alaptörvény mind terjedelmesebb módosításai világossá tették, hogy a jogalkotást az akaratátvitel instrumentumaként használó Fidesz-rendszer mennyire nehezen képes együtt élni a törvény- és a joguralom rendjével, a nyugati civilizáció egyik alapjával.

Mindazonáltal az új politika, az irányított gazdaság bajosan fogja a magyarokat tartósan boldoggá tenni. De itt már áttérünk hitbeli kérdésekre, mivel azt kell megválaszolnunk a kérdés megítéléséhez, hogy vajon hisz-e az ember a kapitalizmusban.

Ön hisz benne?

Nem akarok kitérni a válasz elől: hiszek abban, hogy egyedül a kapitalizmus révén emelkedhet fel tartósan Magyarország. Nagyon kevesen gondolják ezt a mostani magyar közéletben. Jobb- és baloldalon egyaránt meghatározó az antikapitalizmus, és nemcsak a széleken, hanem a politikai centrum pártjaiban is. Ezzel szemben a radikálisan vagy éppen harmadik utasan antikapitalista eszméket korábban olyan bőséggel megformáló Németország 1945 után szakítani tudott különutas előtörténetével. Konrad Adenauer vezetésével rendes nyugati országgá vált a német állam. Ettől még nem lett olyan, mint az Egyesült Államok, hanem megtalálva a maga rajnai kapitalizmus- és demokrácia modelljét lett sikeres.

Ezzel szemben a magyarok még az oroszoknál is kevésbé fogadják el a nyugatos kapitalizmust. A változó tartalmú antikapitalista konszenzus nálunk az első világháborús összeomlás óta szinte folyamatos. Az is nagyon jellegzetes, hogy még az a Bibó István is összeférhetetlennek tartotta a kapitalizmus rendjét a tartalmi demokrácia igényével, aki közjogi kérdésekben egyébként elkötelezetten joguralmat és hatalommegosztást akart. A magyar társadalom hozzá hasonlóan máig többnyire csak a kismagántulajdont fogadja el. Az első világháború óta alapeszme, hogy munkával, piaci innovációval, takarékossággal alig lehetséges az előrejutás, viszont a társadalmi igazságosság jegyében a másiktól kell elvenni. Mindig mástól, most éppen a külföldiektől. Őrségváltás kell, igazságosabbá kell tenni a javak és a jövedelmek megoszlását, és az arra érdemeseknek kell végre átvenni az üzleti, de akár a sajtó vagy a kulturális lehetőségeket.

A kormányoldalon az Ön által felvetettekre általában úgy reagálnak, hogy az ország olyan gazdasági szükséghelyzetben volt, amely cselekvést kívánt, és államcsődöt kockáztattak volna, ha nem teszik meg ezeket az általuk sem a legjobbnak tartott, de feltétlenül szükséges lépéseket.

A helyzet ma olyan, mint régóta bármikor. A magyar gazdaság nem húsz éve, hanem negyven éve egyik válságból a másikba bukdácsol. Van alkotmányos kiút a válságból, de ekkor nem lehet antikapitalista politikát folytatni. Nem lehet egyes vállalatokra lebontott adókat kivetni, olyanokat, amikben semmi normativitás sincs. Nem lehet durván diszkriminatív adópolitikát folytatni, tulajdonosokat módszeresen kiszorítani.

Számomra drámai, hogy Magyarország tulajdonképpen meg se próbálta a nyugati megoldásokat rendesen, és máris újra külön utakon próbálkozik. Holott az első világháborús összeomlás óta mást sem csináltunk, mint ilyen külön utakat kerestünk, és emiatt egyik katasztrófából a másikba bucskáztunk. Szerintem a németeknek, spanyoloknak, finneknek volt igaza, akik a saját demokratikus fordulatuk óta felhagytak a külön utak keresésével. Ebbe pedig beletartozik az is, hogy a jog valódi jog, amelynek normativitása van. A jogi norma közvetlenül nem ígér igazságosságot, csak kiszámítható alkotmányosságot, aminek a megsértését a modern kontinentális jogokban külön alkotmánybíróság szankcionálja.

Sokan olyan bírálatokat fogalmaztak meg, hogy az alkotmányozó a sikeres kormányzást akadályozza azzal, hogy kiterjesztette a kétharmadosság követelményét számos új tárgykörre is.

Egyszerű többséggel eztán ezekben az ügyekben csak a Fidesz szellemében lehetne kormányozni, ami összeférhetetlen a parlamenti váltógazdaság logikájával. Ezzel a kétharmados szabállyal aligha lehet más politikai erőnek tartósan együtt kormányoznia. Az orbáni alaptörvény ezzel csupán rossz döntést enged az új többségnek. A választási győztes mindenféle hatalmi praktikákra kényszerülne folytonosan, hogy végrehajthassa szavazói felhatalmazását, vagy sebtében erővel kell átvágnia ezt a gordiuszi csomót.

Régi közjogi tapasztalat: egy szinten túl minél merevebb egy alkotmány, annál valószínűbb, hogy akár forradalom útján, akár más módon, de el fogják söpörni. A francia V. Köztársaság indulása a IV. Köztársaság közjoga szerint nem volt alkotmányos. De Gaulle nem a hatályos alkotmányban előírt módon, hanem népszavazással fogadtatta el a rendszerét megalapító új alkotmányát. Ebbe a helyzetbe hajthatja bele a Fidesz a következő többséget, amelynek meglehet, nem lesz más választása, mint megszakítani a magyar alkotmányos folytonosságot.

Miért?

Egy esetleges új többségnek egyszerűen nem kifizetődő minden egyes törvénynél lejátszani ugyanazt a játszmát az orbáni alkotmánnyal és a Fidesz-többség által megválasztott Alkotmánybírósággal. Ennél sokkal egyszerűbb már a legelején tiszta lapot kezdeni, és a néphez fordulni. Csakhogy az örökös rendszerváltás veszélyes irány az ország egésze számára. A francia történelemből tudható: forradalmat elkezdeni könnyű, befejezni, az új rendszert konszolidálni viszont irtózatosan nehéz.

Egy alkotmányos berendezkedés leginkább akkor lehet tartós, ha benne a mindenkori kisebbség is el tudja képzelni a jövőjét. Orbán Viktor jelentős tehetség, de ez az, amit sohasem értett meg. Ma nem akad olyan ellenzéki párt, amely az orbáni alaptörvény rendjében kívánja látni a maga jövőjét. Az irányított nemzeti kapitalizmus illetve a határolt parlamentarizmus új szabályai jellegzetesen a kormányfő személyéhez kötődnek. A módszeresen egybegyűjtött uralmi eszközöket a miniszterelnök már csak ezért sem adhatja könnyedén át egy másik politikai erőnek. Az újabb rendszerváltás valóságos társadalmi megnyugvás és politikai konszolidáció nélkül azonban csak még totálisabbá teheti Magyarország politikai közösségeinek eddig is annyi kárt okozó szembenállását.

Mit gondol a választási eljárás újításairól?

A választási eljárás kisebb-nagyobb újításai hasonlóan általában megnehezíteni gondolják a Fidesz leválthatóságát. Az új rendszer lényegileg megkönnyíti a kis pártok, független jelöltek elindulását, ami előmozdítani reméli a nem-Fidesz szavazatok szétaprózódását. A sokpárti, megosztott ellenzékkel szemben a centrális helyzetű hatalom masszív tömbjének szélső esetben akár 30 százalék szavazat is elég lehet az egyszerű, és 42-44 százalék a kétharmados parlamenti többséghez. Ám képzeljük el azt a lehetséges eredményt, hogy a Fidesz három százalékkal lemarad baloldali kihívója mögött és a választási rendszer következtében mégis többsége lesz a következő parlamentben. Miként lehetne ezután mégis eredményesen tovább kormányozni?

Gyurcsány Ferenc vagy Antall József már a választási év őszére elveszítette választói támogatottságát. Pokol lett a kormányzásuk ezután. A magyar társadalom modern társadalom, ahhoz hogy kormányozni lehessen az országot, szükséges valamiféle állampolgári támogatottság. Ha egy kormányt folyvást szembesíteni lehet azzal, hogy kizárólag azért maradt hatalmon, mert átalakította a választási rendszert, abból nagyon szenvedős négy év lehet, utána pedig súlyos vereség.

Ön szerint milyen hatása lesz az egyfordulós rendszernek?

Az egyfordulós rendszer jókora erővel sodor a már eddig is megannyi bajt okozó közéleti kétblokk-rendszer újraépülése felé. A kétfordulós rendszer némileg kevésbé visz a kíméletlenül szemben álló nagy tömbök felé. Az egyéni kerületi rendszer megőrzésével inkább valamelyest arányosítani kellett volna a választási rendszert. Döntően nem a választási szisztéma hozta a gyűlöletszerkezetek uralmát Magyarország felett, ám a kétblokk-rendszer felé vivő hatásán inkább valamelyest enyhíteni kellett volna, nem pedig erősíteni.

Ön szerint azok a viták a magyar politikában, amelyeknek a középpontjában a köztársaság, a kapitalizmus és a jogállam áll, csak értelmiségi álviták, vagy tényleges nézőpontbeli, gondolkodásbeli különbségek rejlenek az egyes táborok között?

Félek, ma a hazai közvéleményben és a politikai elit jelentős hányadában antikapitalista konszenzus munkál. A magyarok többsége szerint a kapitalizmus nem vált be. A rendszerváltáskor a politikai elit még bízott a nyugatos fordulatban. Az emberek eredendő antikapitalizmusára 1990 után először Horn Gyula játszott rá. Azóta kiderült, talán a legbiztosabb recept a választások megnyerésére: a nyugdíjas-barát, a mindenféle jóléti előnyt ígérő antikapitalista retorika.

Közben eltelt húsz év. A háború utáni Németországban ennyi idő alatt a piaci kapitalizmus hatalmas eredményeket hozott. Nekünk viszont eddig nem sikerült a felzárkózás. Summa summarum van ok az antikapitalizmusra. A 2010-es parlament összetétele tükrözi a közvélemény antikapitalista beállítottságát. Az újonnan jött pártok is tökéletesen illeszkednek ebbe a világlátásba. A Jobbik mereven elutasítja a világkapitalizmust, de az LMP-nek is lényege a zöld globalizációkritikus antikapitalizmus. Egy ennyire kudarcos társadalom esetében teljesen normális, hogy a többség valami mást szeretne. Ám az ég szerelmére, mi mást? Mutassanak egy országot, amely antikapitalizmussal hosszabb távon általános jólétet tudott teremteni. Szoktak nálunk a keleti sikeres országokra hivatkozni, csak hát éppen Kína a legszebb példa a kapitalizmus eredményességére. Kína kíméletlen kapitalista ország lett minden állami tulajdon és egypártrendszer ellenére. Indiával ugyanez a helyzet. Mao kommunizmusa és Nehru harmadik utas próbálkozása tagadta a világkapitalizmus rendjét, és most mégis mindkét országban visszatértek hozzá.

Összességében bizakodó a hazai alkotmányosság és demokrácia jövőjével kapcsolatban?

A létező magyar kapitalizmus eddig kétségkívül módfelett igazságtalan és eredménytelen volt. Még sincs más választásunk, mint létrehozni egy jobb jogállamot, és egy jobb kapitalizmust, méghozzá gyorsan, mert zuhanunk a fekete lyuk felé. Hogy ez sikerül-e, jelentős részben az újabb generáción múlik. Ebből a szempontból bizakodó vagyok, mert az új nemzedéknek van egy része, amely rendes kapitalizmust és alkotmányos államot akar. Érdekes módon itt a jobboldal előbbre tart, mint bal. Az új generáció jobbközép elitjében, akiknek egyelőre nincs saját politikai képviseletük, alig van antikapitalista gondolat. Azok a fiatalok, akik sok esetben már nyugati egyetemekre is jártak, támogatják, hogy az eredményt jobb munkával a joguralom rendjében próbáljunk elérni, és nem azzal, hogy ismét elvesszük a másét.

*

A kötet megrendelhető az alábbi linken:
http://hvgorac.hu/sites/portal/merlegen_az_alaptorveny@901463_kiadvany.html

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

Ars Fori rovatunk jelenlegi témájaként a választójoggal foglalkozunk. Ennek keretében arra kértük a téma szakértőit, hogy az általunk felsorolt rengeteg kérdés közül legalább öt megválaszolásával járuljanak hozzá az új választójogi rendszer jobb megértéséhez, illetve a változások lehetséges következményeinek feltérképezéséhez. Ezúttal Orbán Balázs, a Századvég Alapítvány kutatási igazgatója válaszol.

Mit gondol a rendszerváltás óta mennyiben befolyásolta a választási rendszer a pártrendszert és ezáltal a közjogi berendezkedésünket? Mennyiben változik ez az új szabályokkal? 

Először is azt érdemes tisztáznunk, hogy nincs önmagában véve jó vagy rossz választási rendszer. Ez az alapvető és mások által is ritkán vitatott megállapítás ugyanis az elmúlt időszak felfokozott kampányhangulatában kicsit háttérbe szorul. Minden ország választási rendszere más, különböző előnyökkel és hátrányokkal. A választási rendszerek fókuszai, alapvető céljai is mások. Ahogyan azt Giovanni Sartori az egyik – nem csak számomra legkedvesebb, Összehasonlító alkotmánymérnökség című – művében elég plasztikusan megfogalmazta: a tisztán arányos rendszernek kizárólag az a célja, hogy a szavazatok megoszlását tükröző parlamentet hozzon létre, ezzel szemben a tisztán többségi rendszer viszont nemcsak parlamentet, hanem kormányt is létre akar hozni. Az, hogy melyik elvet részesítjük előnyben, tulajdonképpen hit, vagy ha úgy tetszik, (politikai) meggyőződés kérdése. Talán még jobban érthetővé válik a lényeg, ha onnan közelítjük meg a kérdést, hogy egy demokráciát nem az különböztet meg egy diktatúrától, hogy milyen eltérések figyelhetők meg a választási rendszerben, hanem hogy az emberek valódi akaratát kifejező választási eredmény létrejöhet-e, és képes-e magának érvényt követelni.

A rendszerváltozás kerekasztal-tárgyalásain kialakított választási rendszerünk olyan volt, amilyen a rendszerváltozás maga. Politikai kompromisszumokat tükröző, vegyes szisztéma. Külföldi szakértők a magyar megoldást semleges megközelítéssel az egyik legösszetettebb, negatív megközelítéssel pedig a legbonyolultabb választási rendszernek nevezték a világon. Állandó példaként az országgyűlési képviselők számát szoktam felhozni akkor, ha arról beszélek, hogy a korábbi rendszer inkább különböző alkuk eredményeként, nem pedig átgondolt elvek mentén született meg. Miért éppen 386 az országgyűlési képviselők létszáma? Pusztán csak azért, mert a kerekasztal-tárgyalásokon kialkudott kompromisszum eredményét tükröző kisebb egyéni választókerületi létszámot az utolsó állampárti parlament nem volt hajlandó megszavazni. Annak képviselői ugyanis abban bíztak, hogy nagyobb országos ismertségük révén az elkövetkező demokratikus választásokon az egyéni körzetekben jobb eredményt lesznek képesek elérni. A sors fura fintora, hogy utóbb ez az elképzelésük – ugyanúgy, ahogy az ellenzéki oldal jó néhány előfeltételezése is – teljesen tévesnek bizonyult. Az ugyanakkor nem tagadható, hogy a korábbi választási rendszer végeredményben betöltötte funkcióját. A legnagyobb előnyének például azt tartom, hogy a rendszerváltozás utáni lengyel parlamentre jellemző fragmentálódást sikerült a 4 %-os, majd az 5 %-ra emelt parlamenti küszöb révén elkerülni. Jó, hogy volt olyan mocsár, amelyből Magyarországnak nem kellett kikászálódnia!

Szükség volt a korábbi választási rendszer reformjára?

Kiindulási pontként el kell fogadnunk az országgyűlési képviselők létszámának csökkentésére vonatkozó politikai döntést. Ennek fényében a választási rendszer reformjának szükségessége sem kérdőjelezhető meg. A létszámcsökkentésre vonatkozó döntés mögött természetesen nem csak politikai okok húzódtak, hiszen statisztikai értelemben is alátámasztható, hogy az országgyűlési képviselők létszáma arányaiban jóval az európai átlag fölötti volt. A 199-es új létszám sokkal egészségesebbnek tűnik. Az új parlamenti képviselői szám elkerülhetetlenné tette a választási rendszer reformját is, hiszen a korábbi rendszer az új létszámmal már nem lett volna működőképes. A 2010 előtti hasonló vitákat figyelve nem lehet kétségünk afelől, hogy az átalakítás legfigyelemreméltóbb része éppen az volt, hogy hogyan lehetett ezen kisebb létszámú parlament mellett megtartani a korábbi vegyes rendszert. Arend Lijphart híres politológusnak tulajdonítható az a nemzetközi összehasonlító kutatásból kikövetkeztetett megállapítás, hogy ugyan a választási rendszerek viszonylag gyakran változnak, de meglehetősen ritka az, hogy többségi, arányos vagy vegyes rendszerről országok más rendszerre térnének át. Ez a megállapítás a magyar rendszer átalakításának esetében is igaznak bizonyult. Jól látható, hogy a jogalkotó mindent megtett azért, hogy a vegyes rendszert megtartsa, és ne lehessen őt a választási rendszer radikális átalakításával vádolni. Ezen elementáris kényszerítő erő mellett szokás megemlékezni a nemzetközi szervezetek elvárásaiból eredő determinációról (pl. választójogi korlátok, ajánlási rendszer anomáliái) illetve az Alkotmánybíróság választókerületi térképet megsemmisítő döntéséről is, mint olyan tényezőkről, amelyek kifejezetten egy új választási szisztéma létrehozásának szükségessége felé mutattak.

Nemzetközi összehasonlításban mit gondol az új szabályozásról? Van esetleg olyan minta, amelyet követhetett a jogalkotó?

A korábbi kérdésnél is próbáltam utalni arra, hogy nehéz ebben a tekintetben a nemzetközi összehasonlításra támaszkodni, mivel minden ország más választási rendszer mellett tette le voksát, és így más problémákkal is küszködik. Néhány helyen a magyarhoz hasonló irányú változások zajlanak, míg máshol a politikai elképzelések éppen az ellenkező előjelűnek bizonyulnak. Csak hogy egy példát említsek: miután az olasz alkotmánybíróság tavaly év végén megsemmisítette a korábbi olasz választási rendszert, – ismerve az olasz politikai berendezkedést – nyilvánvaló volt, hogy az olasz politikai pártok a stabil kormányzóképességet jobban elősegítő többségi rendszer irányába akarnak ellépni. Nem okozott tehát meglepetést, hogy milyen változások zajlanak Rómában.

A magyar rendszerrel kapcsolatban szerintem három alapvető elvet emelhetünk ki, ami jól láthatóan befolyásolta a jogalkotót, és alapvetően megkülönböztethetővé teszi az új rendszert a korábbitól. Az első az egyszerűsítés, amely a korábbi összetett magyar választási rendszer után szinte adta magát. A korábbi három ág helyett két ág lett, így a mandátumtranszformálás a vegyes rendszer fenntartása mellett a lehető legegyszerűbbé vált. Ugyanezen elv alá sorolható be a kétfordulós rendszer megszüntetése is. Ezt a változást jogi értelemben nem nagyon lehet minősíteni, politikai értelemben ugyanakkor tisztább helyzetet eredményez, hiszen a választók számára egyértelműbbé válik döntésük direkt következménye, míg kevesebb politikai mozgásteret tesz lehetővé a pártoknak.

A második alapelv az új formációk megjelenésének és a kisebb pártok parlamentbe jutásának elősegítése. Több elem – például a könnyített jelöltállítás és az állami kampánytámogatás – is ennek az alapelvnek az érvényesülését segíti elő. Mindez, azzal együtt is, hogy megmaradt az új választási rendszerben az 5%-os bejutási küszöb, ténylegesen segít abban, hogy a nagy pártokhoz képest esélytelenebb kis pártok sikeresen szerepeljenek.

A harmadik jól kivehető alapelv pedig talán úgy fogalmazható meg, hogy az új rendszer arra tesz kísérletet, hogy ha egy párt a szavazatok relatív többségét megszerzi, akkor ez egyúttal 50% fölötti mandátumtöbbséget is eredményezzen számára az Országgyűlésben. Ezt segítő elem például a vegyes rendszer arányos ága felől a többségi ág irányába végrehajtott hangsúlyeltolódás, illetve a győzteskompenzáció intézménye. Nem tudhatjuk bizonyosan, de nekem az a meggyőződésem, hogy ennél a változásnál a jogalkotót az a premissza vezette, mely szerint a rendszerváltozás utáni politikatörténet nem a koalíciós kormányzás szükségességéről és sikerességéről szólt – politikai oldaltól függetlenül. Természetesen mindhárom alapelvet lehet vitatni, de azt gondolom, hogy ezen alapvetések lenyomata végső soron jól látható és visszakövethető az új választási rendszer legtöbb elemében.

 Hogyan értékeli az új jelölési rendszert?

Ahogyan az már érintőlegesen szóba került, a jelöltállítás és a kopogtatócédula intézménye a korábbi választási rendszer legneuralgikusabb pontja volt. Itt most nemcsak a visszaélésekre, hanem a korábbi rendszer igazságtalanságaira is gondolok. A kopogtatócédulás megoldással való visszaélések Magyarországon elterjedt gyakorlatát egyik jogállami demokrácia sem tenné ki az ablakba, így az ebbe az irányba tett lépések felettébb üdvözlendőek. Az igazságtalanság alatt pedig azt értem, hogy nem tűnik fair eljárásnak az, amely egy választásokon később majdnem 7,5 %-ot szerző párt elé a megmérettetés előtt szinte teljesíthetetlen, illetőleg csak nagy kínok között teljesíthető jelöltállítási korlátokat állít. A jelöltállítási rendszer szigorán tehát mindenképpen enyhíteni kellett! A mostani sajtóhírek mellett könnyen felejtjük el, hogy a jogalkotó úgy könnyített a jelöltállítás rendszerén, hogy a népszavazások során már kipróbált és működőképes ajánlóíves megoldás bevezetése mellett döntött. Önmagában vizsgálva ezt a döntést, akár logikusnak is minősíthetjük, hiszen itt újfent nem radikális változtatás, hanem egy itthon jól ismert jogintézmény adaptálása következett be. Én egyébként úgy látom, hogy a büntetőjogi, valamint választási szankciórendszernek és apparátusnak jelen jogszabályi és emberi erőforrási keretek között is alkalmasnak kell lennie arra, hogy az esetleges visszaélések kiszűrje. Reményeim szerint ez be is fog következni!

A kampányszabályozás kényes kérdése volt a politikai reklám és a politikai hirdetés fogalmának különválasztása és a kapcsolódó médiaszabályozás, amely miatt az Európai Bizottság is vizsgálatokat folytatott. Mi a véleménye az új kampányszabályozásról, a kampány eszközeiről?

Valóban kényes kérdésről van szó, amelyről a megfontolt diskurzust véleményem szerint szintén a választások közelsége hátráltatja. Leegyszerűsítő jellegük miatt nem tudok egyetérteni azokkal a megállapításokkal, amelyek azt állítják, hogy választási kampányt csupán korlátozottabban lehet folytatni, és ez így nagy általánosságban a jelöltek és jelölő szervezetek tekintetében a véleménynyilvánítás szabadságát alkotmányellenesen korlátozza. Érdemes talán egy kicsit árnyaltabban megközelíteni a kérdést, és úgy fogalmazni, hogy a kampányolás fókusza megváltozott, azaz az új kampányszabályozás az egyes kampánytechnikák közötti hangsúlyeltolódásra készteti a pártokat. A jogalkotó háttérbe szorította például a hagyományosabbnak tekinthető televíziós kampányokat, amelyek jelentősége egyébként a nyugati demokráciákban, ha nem is rohamosan, de csökken. Ennek alkotmányossági megítélése európai értelemben sem egységes, láthatjuk, hogy a magyar Alkotmánybíróság elég szigorú álláspontot foglalt el a kérdésben, míg a strasbourgi bíróság egy brit ügyben a magyarhoz hasonló szabályozásról azt mondta ki, hogy az egyensúlyt teremt a véleménynyilvánítás szabadsága és a semlegesség követelménye között, amely csak esélyegyenlőséget biztosító korlátozó szabályozással érhető el. Ezzel szemben a direkt kampányeszközök, a választópolgárok személyes meggyőzésére és az internetes kommunikációra épülő kampányok jelentősége és jogi lehetősége megnőtt. Én ebben a körben nagyon fontos változásnak értékelem a kampánycsend intézményének eltörlését, amely egyrészt hazai vonatkozásban egy működésképtelen jogintézménynek bizonyult, másrészt szerintem kifejezetten ellene hatott a normális demokráciákban bevett és szükségszerű agitálásnak. Ehhez még csak azt tenném hozzá, hogy a széttartó jogorvoslati fórumrendszer okán a kampánycsendet évtizedek alatt sem sikerült egységes jogalkalmazói megítélés alá helyezni. Mindezt azért tartom fontosnak, mert biztos vagyok abban, hogy a kampánycsend maradványának, a szavazókörtől számított 150 méteren belüli kampányolás tilalmának jogalkalmazói megítélése még így is a választások napjának egyik jogi kulcskérdése lesz.

Hogyan ítéli meg a választókerületek megrajzolását? Mi a véleménye ennek sarkalatos szabályozásáról?

A választókerületek újraszabályozása minden esetben egy választási rendszer átalakításának legkényesebb pontja. Véleményem szerint örömteli, hogy az a tarthatatlan és alkotmányellenes helyzet, amely a korábbi beosztást jellemezte, megszűnt. Természetesen az új körzethatárok kialakítása heves politikai vitákat indukált. Ezt azonban természetesnek tekinthetjük, azt hiszem, hogy ez valamennyi demokratikus politikai berendezkedésű országban elkerülhetetlen lett volna. Jogi értelemben szerintem sokkal izgalmasabb az a kérdés, hogy milyen konkrét megoldást választott a jogalkotó a választókerületek beosztásának szabályozására. Valószínűleg kisebbségben vagyok a véleményemmel, de én például nem tartanám Magyarországon szerencsésnek egy olyan rendszer bevezetését, mint például a brit Boundary Commission testület, ahol egy elvben pártsemleges szakértői kör dönt a körzetek újrarajzolásáról. A választókerületek újrarajzolása ugyanis nem egy politológiai, netán választásszociológiai szakkérdés. Természetesen a körzetek átrajzolása során ezeknek a szaktudományoknak a vizsgálódásai szerepet játszhatnak, és egyúttal a törvényben rögzített kötelezettségeknek is fontos szerepe van, de egy adott terület egyik vagy másik körzethez csatolása végső soron, valójában politikai kérdés. Ezekért a döntésekért pedig a politikusoknak kell vállalniuk a politikai felelősséget. Így önmagában az, hogy a választókerületi beosztást törvény tartalmazza (ezt egyébként maga az Alkotmánybíróság is előírta), és a rendszeres felülvizsgálatot a törvény az országgyűlési képviselőkre bízza, nem vitatható. A következő kérdés az, hogy sarkalatos vagy „sima” törvény tartalmazza-e a választókerületi beosztást. Ebben a tekintetben én nem becsülném le a sarkalatos törvény stabilizáló hatását, hiszen „feles” törvény esetén valamennyi választási ciklusban újra és újra előkerülne a választókerületek módosításának kérdése. Ettől függetlenül természetesen politikai értelemben érthető, ha az ellenzék vitatja az éppen most sarkalatos törvényi szintre emelt választókerületi beosztást. Most egyébként, hogy az új választási rendszerrel kapcsolatos kritikákkal foglalkozik az ember, fellapoztam az önkormányzati rendszer 1994-es átalakításával kapcsolatos parlamenti dokumentumokat és újságcikkeket. Ezekből egyértelműen kiderül, hogy az 1994-es országgyűlési választásokon megválasztott kétharmados parlamenti többség az ellenzék elementáris tiltakozása mellett 1994. augusztus 30-án sürgős tárgyalást kérve nyújtotta be a választási reformot, melyet az ellenzék távolmaradása mellett 1994. október 30-án fogadott el, és az új szabályok alapján az önkormányzati választásokra már 1994. december 11-én sor került. Az ellenzéki kritikák akkor a maihoz hasonló módon politikai számítással vádolták a kormánypártokat, a 1994-es esetben az idő azonban végül inkább azt bizonyította – lévén, hogy az a szabályozás néhány elemében még ma is él –, hogy egy működőképes és elfogadható konstrukció született.

Az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény szerint, ha a nemzetiségi a nemzetiségi listára kíván szavazni és nemzetiségiként regisztrál, akkor az országos listára nem szavazhat. Mi a véleménye a megoldásról?

A nemzetiségek parlamenti képviseletének megteremtése Magyarország fontos nemzetstratégiai célja, nem pedig egy korábbi alkotmányos mulasztás orvoslása. A határon túli magyar közösségek jogérvényesítésének elősegítését véleményem szerint nagy mértékben támogatja, ha Magyarország példamutató nemzetiségi képviseleti rendszert működtet. Így a parlamenti képviselet bevezetése már csak emiatt is üdvözlendő. Téves az a közkeletű érv viszont, amely azt mondja, hogy az Alkotmánybíróság egy korábbi döntéséből következően kellett az Országgyűlésnek a parlamenti képviselet biztosítania. A parlament az Alkotmánybíróság akkori döntéséből eredő kötelezettségének eleget tett akkor, amikor a mulasztást a nemzetiségi – akkori nevén nemzeti és etnikai kisebbségi – önkormányzati képviseleti rendszer felállítása útján orvosolta. Ennek a történetnek egy érdekes leágazása, ezért talán érdemes néhány szót ejtenünk arról, hogy a magyar alkotmányos rendszerben hogyan is tudhatjuk bizonyosan, ha egy alkotmányos mulasztás orvoslásra került. Hiszen az Alkotmánybíróság általában nem hoz külön döntést arról, hogy mennyiben tartja saját korábbi döntésével megfeleltethetőnek a jogalkotói reakciót. A legautentikusabb választ erre a kérdésünkre sajátos módon az Alkotmánybíróság honlapján találhatjuk, ahol a Hivatal rendszeresen vezeti, hogy az Országgyűlés mely alkotmányos mulasztásokat szüntetett meg és melyeket nem – nyilvánvalóan az Alkotmánybíróság Hivatalának értelmezése szerint. Nos, ezen összeállításban a nemzetiségi önkormányzati rendszer felállítása óta már nem szerepel ez a mulasztás. Ettől függetlenül a fenti érvek mentén a nemzetiségi parlamenti képviselet valamilyen módon történő biztosítását mindenképpen szükségesnek gondolom. Éppen ezért talán nem a legszerencsésebb fejlemény, hogy előreláthatólag nem lesz szavazati joggal rendelkező nemzetiségi képviselő a következő Országgyűlésben. Ehelyett mind a 13 nemzetiség szószólóval képviseltetheti magát. Persze kétségtelen az is, hogy ez a helyzet – tudniillik, hogy csak szószólóként, nem pedig képviselőként lesznek tagjai a parlamentnek a következő ciklusban a nemzetiségek – egyúttal a népszuverenitás és nemzetiségi képviselet közötti alkotmányos feszültségeket is feloldja.

Mi a véleménye a belföldön lakóhellyel nem rendelkező állampolgárok választójogának szabályozásáról? Hogyan ítéli meg a levélben történő szavazás lehetőségét? 

A határon túli magyarok választójogának biztosítása az új magyar választási rendszer egyik legörvendetesebb változása, mellyel a magyar politika régi adósság törlesztette – ráadásul számomra nem várt későbbi egyetértésben. Jól látható, hogy a konkrét formula megtalálásakor a jogalkotó is próbált egyensúlyozni, és olyan képviseleti lehetőséget biztosítani a határon túli magyaroknak, amely ugyan tényleges súlyt ad, de nem veszélyezteti a magyarországi választópolgárok primátusát a demokratikus akaratképzésben. Éppen ezért, noha hallhatók olyan hangok, amelyek a választójog egyenlősége szempontjából próbálják kritizálni ezt a megoldást, a Velencei Bizottság véleményéhez csatlakozva a szabályozást inkább egy pragmatikus és jó kompromisszumnak minősíteném.

A magyarországi lakóhellyel rendelkező és nem rendelkező magyar állampolgárok közötti különbségtétel (tudniillik, hogy a lakóhellyel nem rendelkezők csak levélben, míg a lakóhellyel rendelkezők csak személyesen szavazhatnak) mögött szerintem világos jogi logika áll, noha érzékelhetően sokan vitatják a különbségtétel alkotmányosságát. Véleményem szerint a két csoport nem vehető egy kalap alá, hiszen a választópolgárok között nem az az alapvető különbség, hogy a szavazás napján hol tartózkodnak, hanem hogy a lakóhellyel rendelkezőknek – tartózkodási helyüktől függetlenül – két szavazatuk van, míg az úgynevezett határon túl magyaroknak – szintén függetlenül attól, hogy éppen Magyarországon vagy külföldön tartózkodnak – csupán egy. Éppen az lenne tehát a diszkriminatív, ha különbséget tennénk a lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárok között abban a tekintetben, hogy aki a szavazás napján itthon tartózkodik, csak személyesen, aki pedig külföldön tartózkodik, csak levélben szavazhatna. A magyarországi lakóhellyel rendelkező állampolgároknak tehát ugyanúgy kell szavazniuk – a jogalkotó döntése szerint személyesen. Leegyszerűsítve tehát azt mondhatjuk, hogy vagy mindenki levélben szavaz, vagy senki. Bevallom őszintén, én nem tartanám szerencsésnek, ha mind a 8 millióan levélben (is) szavazhatnák, így az elektronikus szavazás bevezetéséig inkább ezt a mostani megoldást támogatnám. Ugyanez a követelmény persze értelemszerűen nem vonatkozik azokra, akik magyarországi lakóhellyel nem rendelkeznek, náluk ezért fogadható el a levélben szavazás. A kérdés politikai vetületét vizsgálva pedig mindenkit óva intenék attól, hogy empirikus kutatási eredmények nélkül elfogadja azt a feltételezést, hogy a magyarországi lakóhellyel rendelkező, de ideiglenesen külföldön tartózkodó magyar állampolgároknak alapvetően mások lennének a politikai preferenciái, mint az életvitelszerűen is itthon tartózkodó társaiknak.

A levélben szavazás intézményével kapcsolatban pedig talán azt érdemes kiemelni, hogy alapvetően egy Európában bevett és elfogadott szavazási módról van szó, melyet 17 uniós ország alkalmaz különbözőképpen. A konkrét magyar megoldás pedig – éppen néhány választási szakértő javaslatára – szerencsére tartalmazza azokat a legszükségesebb garanciákat, amelyeknek a levélben szavazásnál nyilván fokozottabban kell érvényesülniük. Egy ilyen új jogintézmény azonban mindig tartogathat a jogalkalmazók számára meglepetéseket, így a választások után érdemes e tekintetben is összegyűjteni az első tapasztalatokat. Tulajdonképpen összefoglalásképpen is azt mondhatom, hogy a tapasztalatok összegyűjtése a szükségeshez vagy a szokásoshoz képest sajnálatosan – nyilvánvaló politikai okok miatt – felfokozott politikai klíma lecsillapodása utáni fontos jogalkotói és jogalkalmazói feladat lesz.

*

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

Mérlegen az Alaptörvény címmel megjelent a Stádium Intézet első kiadványa. A kötetben nyolc alkotmányjogász, köztük Sólyom László és Kukorelli István fejtik ki gondolataikat az Alaptörvényről. Az Ars Boni részleteket közöl az egyes interjúkból, ezúttal a Tölgyessy Péterrel készített beszélgetésünkből olvashatnak szemelvényeket.

A régi alkotmány önmagát nyilvánította ideiglenesnek a preambulumában. Mi volt ennek az oka?

A rendszerváltás alkotmánya átmeneti megoldásnak készült, és döntően ebből fakadt egy sor olyan kétségtelen gyengesége, kodifikációs ellentmondása, amelyre később sokan olyan örömmel mutattak rá. A ’89-es megoldásoknak a szakmában igazán becsülete csak azután lett, amikor a politika újra a nyugatos alkotmányosság ellen fordult. A fő cél azonban teljesült: végbement a békés rendszerváltás. A magyar társadalom túlnyomó többsége 1988-89-ben egyáltalán nem kívánt túlságos törést az életében, és nagyon nem akart erőszakot, forradalmat. (…) Sokan fájlalják ma már, hogy túlságosan kicsi volt a törés a régi és új rendszer között, ám ettől még tény marad, hogy 1989 nyarán a hazai közvélemény többsége, de a nyugati hatalmak is inkább a magyar átmenet tempóját érezték veszélyesen gyorsnak. Végül hazánk történelmében először tartósan intézményesült a politikai váltógazdaság. Ami nem kis dolog, nálunk korábban sohasem lehetett szavazócédulával leváltani kormányokat.

Az Alaptörvény születése előtt sokan felvetették, hogy az elmúlt húsz év sikertelenségéért a ’89-es alkotmány is felelős. Mit gondol erről?

Magyarország utolsó negyven esztendejében a válság az állandó. A kommunista hatalmat éppen hogy ez a megoldhatatlannak látszó, mindent elérő válság roppantotta össze. De azóta sincsen érdemleges felzárkózás, 2010-ben távolabb voltunk az egy főre jutó osztrák bruttó hazai terméktől, mint 1989-ben, és a magyar demokrácia, a magyar állam működésében is jókora bajok tapasztalhatók. Csakhogy ezek többsége nem a ’89-90-es döntésekből, hanem a későbbi eseményekből vagy éppen az államszocialista múlt továbbéléséből következik. Úgy gondolom, élesen el kell választani az alkotmány problémáit a fennálló magyar demokrácia problémáitól, amelyek legnagyobb részben politikai, társadalmi természetűek, ezért gyökereiket nem a közjogi berendezkedésben kell keresni. Olykor a közjogi szabályok sem segítették a megoldást, de a gondjaink túlnyomórészt társadalmi, politikai, gazdasági tényezőkre vezethetők vissza. Általában ezek álltak össze jókora rendszertagadássá 2010-ben, amelyben természetszerűleg az 1989-90-es közjogi alapszerkezet is osztozott.

A magyar társadalom évszázados hite: mindig más a hibás, a magyarok alapvetően sokkal többet és jobbat érdemelnének. Bajainkért sokak szerint persze most is első helyen külföldi elnyomóink felelnek. Ámha jobb alkotmányunk lenne, gondolják többen, egyszerre a politika is jobban teljesítene, és tényleg, milyen könnyű is volna: ha a problémák döntően közjogi természetűek lennének, csak el kellene fogadni egy tökéletes alaptörvényt, és máris minden jobban működne. De félek, nincs így.

Az Alkotmánybíróság hatáskör-korlátozásán túl, amelyet már korábban megléptek, nem sok olyan újítás van az új alkotmányban, amelyre sürgős szükség volt egy hatékony kormányzáshoz. Miért kellett mégis ennyire sietni vele?

Ha megnézzük az orbáni alkotmányt, akkor azt kell mondanunk, valójában eléggé fantáziátlan szöveg. Nagy újítások kevéssé vannak benne. Csakhogy Orbán Viktor számára nem az alaptörvény jogi része volt a legfontosabb, az akár kétszáz tartalomrontó apróságot nem számítva kétségkívül döntően meghagyta a ’89-es alapszerkezetet. A miniszterelnök számára az alkotmány szimbolikus jelentősége volt a lényeges: az alkotmány asztala, hogy az alaptörvény az iskolákban tanítható legyen, és sok más hasonló dolog, amely mind-mind azt jelképezte, hogy a zavaros évek után új kezdet, a jobboldal számára új honfoglalás indul. Ezért a preambulum lett a legfontosabb, és nem az új államszerkezet vagy az alapjogok komplex rendszere. Jó néhány konkrét szabályt a Fidesz hatalompolitikai igényeinek megfelelően kívántak rendezni, közjogi eszközökkel gyengíteni remélték a politikai váltógazdaság lehetőségét, ám ezen kívül főleg az új rendszeralapítás szimbolikus gesztusa számított. A miniszterelnök számára az alkotmány elsődlegesen nem a főhatalom korláto­zásának eszköze, hanem inkább a szimbolikus nemzetpolitizálás kelléke, amelynek a preambulumát, a Nemzeti Hitvallást felrakhatják a középületek falaira, tanítják az iskolák­ban, amely így garantálja, hogy a rendszer világképe az ország minden lakójához eljus­son. De ezenkívül is történt egy fontos fordulat, amely a magyar történelemben újra leértékelte az alkotmányosság, a joguralom értékét.

Mire gondol?

Magyarországon 1945 előtt, különösen a dualizmus korában a politikai elit meglehetősen jogásziasan gondolkodott. A nemzet ősi alkotmányosságának hatalmas értéket tulajdonított. Ennek a hagyománynak talán Deák Ferenc volt a legrokonszenvesebb képviselője. Ám a régi politikai elit 1945 után megsemmisült, és annak a keleties világlátásnak az előretörése következett, amelyben a társadalom nem a joguralom kiszámítható rendjét, hanem valóságos tartalmi igazságot követel. A jogállami rendszer játékszabályokat tud alkotni, előre kalkulálható szabályrendszert képes létrehozni, de „igazságot” bizony nem tud szolgáltatni. A magyar társadalom zöme viszont a kommunizmus után most ismét tartalmi igaz­ságra vágyik. Az eredmény igazoljon, ne jöjjenek mindenfelől elő a jogászok, akik csak csűrik-csavarják a dolgokat, miközben elferdítik a valóságot érthetetlen szavaikkal.

Ebben a gondolkodásban van valami igazi premodern elem. Már a Szentírásban megkérdezi a régi római jogon iskolázott Pilátus Krisztustól, hogy „mi az igaz­ság?” Egy modern plurális társadalomban sokféle igazság próbál érvényre jutni, ám a jog és az egyéb társadalmi intézmények megkísérlik elérni, hogy az emberek ne gyilkolják egymást folyvást a maguk igazsága jegyében, hanem a jogállam kiszámítható világában valahogy mégis együtt tudjanak élni.

A Fidesz 1989 kiinduló eszméitől távolodva folyamatosan közeledett a hazai mediánszavazók értékvilágához. A magyar gazdaság államszocialista reformjainak időszakában általánossá vált a szabálykerülés: az elvárt eredmények érdekében a helyi és a vállalati vezetők sorra lépték át a pártállam jogszabályait. De az új feltörekvő vállalkozások indulásakor sem annyira a piaci eredményesség és a gazdaságos tevékenység volt a siker legfontosabb előmozdítója, hanem a szabályok szakavatott megkerülésében és az üzleti partnerek kijátszásában tanúsított leleményesség. A magyarok számottevő részének természetes a jogrend kijátszása. A hazai közvélemény többsége a közhatalomtól sem előre kiszámítható, tisztességes jogi eljárást, hanem keleties vágyainak megfelelően konkrét ügyekben, személyre szólóan érvényesülő tartalmi igazsá­got vár el. Az elmúlt negyedszázad megannyi csalódása után az emberek jelentékeny része az erős vezető gyors és magabiztos igazságté­telét szeretné végre látni az ellentmondásosan ügyködő magyar jog­állam és a piaci verseny helyén.

Csakhogy erre a kívánságra lehetetlen mindenkit egyformán mérő norma­rendszert, azaz valódi jogrendet felépíteni. A tényleges igazságot kereső állam szükségképpen állandóan napi céljaihoz igazítja jogsza­bályait, ami elkerülhetetlenül kiszámíthatatlanná és eszközjelle­gűvé teszi a jogrendszert. A társadalmi őrségváltást óhajtó, a régi közgazdasági igazságokat meghaladni kívánó kormányzat magától értetődő elszánással csorbítja a jogbiztonság ősi jogelveit. A kétharmados kormánytöbbség nem ritkán egyénre és vállalatra szólóan alkotja meg adó- és egyéb törvényeit. Ez a koráb­biaknál is inkább a különböző részérdekek szolgálatába állíthatja a közhatalmat. A plebejus demokrácia tényleges igazságossági igénye állandóan összeütközésbe kerül a jogállam követelményeivel. Az egész alkotmányozáson, a kétharmados többség törvényhozásán folyamatosan a joguralom világának leértékelődése látszik.

Úgy látja, hogy az alkotmány jogi szerepe másodlagossá vált a politikai megfontolások mögött? 

Nem teoretikus alkotmányjogi gondolatokból indultak ki, hanem konkrét, valóságos politikai igényeket kívántak érvényesíteni. A Fidesz új államában a közéleti pluralizmus nem esik bántó korlátozások alá, szabály szerint csaknem hiánytalanul tovább működik a parlamentarizmus és a hatalommegosztás régi alapszerkezete. Mégis az Orbán-kormány választói leválthatósága érezhetően nehezebb lett. Az intézményeiben megtartott nyugatos szerkezeteket állandóan felülírja a perszonális függőségek valóságos mechanizmusa. A Fidesz régi hagyományként a választójogi törvény átalakításával igyekszik korlátozni a politikai váltás lehetőségét, a centrális politikai erőtérben új Egységes Pártot iparkodik felépíteni. Úgy osztja be a választókerületeket, ahogy az neki kedvez, de még az általános választójogot is valamelyest korlátozni kívánta. Manapság persze azt nem lehet mondani, hogy az alsóbb társadalmi osztályok ne szavazzanak, helyette kitalálták a regisztrációt, ami hasonló célt akart, végül sikertelenül elérni.

A hatalommegosztást pedig az ellensúlyok erejének gyengítésével és főleg a független hatalmi ágak megszállásával próbálták befolyásolni. Az intézményeket ugyan meghagyják, de az embereiket ültetik oda, lehetőleg leválthatatlanul, ezért találták ki azt a konstrukciót, hogy a megbízatásuk szóljon kilenc évre, de ha netán nem találnak kétharmaddal megfelelő utódot, akkor élethosszig maradhatnak. Orbán Viktor nem jogra és intézményre, hanem ügyre és akcióra alapozza kormányzását. Egyetlen hierarchikus „főkutya-alkutya” rendszerben törekszik egybefogni az alkotmányosan elkülönült hatalmi ágakat, ahol a főhatalmat ténylegesen kézben tartó kormányfő a közvélemény tartalmi igazságosság igényeivel, és nem az alkotmányosság megtartásával igazolja mindenkori politikáját. Kevéssé hisz a közvetett hatalomgyakorlás eszközeiben, a modern plurális társadalomban is csaknem az összes hatalmi erőforrást közvetlenül a maga kezében akarja összefogni. Olykor tudatosan félelem keltésével kísérli meg terelgetni az embereket. Az önálló hatalmi ágazatok élére általában nem a jobboldal vonzerejét növelő tekintélyes vezetőket keres táborából, hanem inkább a személyéhez feltétlenül lojális egyéneket állít. Ideálja kétségkívül a társadalom egyetlen, ellenpontok nélküli központból való irányítása.

Sokak szerint az új közjogi rendszer veszélyezteti a parlamentarizmust és a hatalommegosztás rendszerét. Mit gondol erről?

A baloldal állandóan azt mondja, hogy a Fidesz meg akarja szüntetni a parlamentarizmust, de ez az állítás ebben a formában nem igaz. A baloldali ellenzék döntően azért mondja készülődő diktatúrának az Orbán-rendszert és definiálja magát „demokratikus ellenzéknek”, hogy a fundamentális Jónak a fundamentális Rossz elleni harcaként ábrázolhassa a hatalom visszaszerzéséért folytatott küzdelmét. A Fidesz meg hasonló okból abszolutizálja a létező magyar baloldal történelmi és közelmúltbeli vétkeit. Pedig nem egyszerűen hamis ez a szembeállítás, hanem éppen az ilyen végletes megkülönböztetések okozzák a hazai közélet romlását. Hiszen éppen a fundamentális Rossz elleni küzdelem kategorikus imperatívusza kíván felmentést adni mindkét tábor gyarlóságára és a nyugatos alkotmányosság meghaladására.

Az Orbán-rendszer nem óhajtja megszüntetni sem a parlamentarizmust, sem az ellenzéket, sőt a rendszeren belül az ellenzéknek komoly funkciója van. A baloldali ellenzék a sátán szerepét tölti be, ők a múlt bűnösei, miattuk tart itt az ország. Az új pártokra meg váltig rá lehet mutatni: éretlenek a kormányzásra, abból csak katasztrófa lehet, ha ők kerülnének hatalomra. A Fidesz mélyen átélt mitológiája szerint a kormányzás felelősségét a haza érdekében senki másra nem lehet bízni, csak a centrális helyzetű pártra. (…)

Nem általában csökkent a hatalommegosztás, hanem, amikor a kétharmados Fidesz kormányoz, akkor valóban ténylegesen messze kevésbé élnek a hatalmi ellensúlyok, ám ha kormányváltás következne, akkor viszont ugyanez brutális hatalommegosztást eredményezhetne, amely egy ponton akár még az új választást is ki tudja kényszeríteni. A Költségvetési Tanács ugyanis megvétózhatja a költségvetést – amit egyébként a parlamentáris rendszerrel ellentétesnek látok. Ha pedig márciusig nincs költségvetés, akkor a köztársasági elnök kiírhatja az új választásokat.

A meghirdetett plebejus demokráciában leginkább a joguralom rendjének érvényesülése sérült. Az orbáni alkotmány kétségkívül korlátozza a pluralizmust, a hatalommegosztást, a parlamenti váltógazdaságot, az emberi jogok érvényesülését és az alkotmány közvetlen hatályosulását, tehát mindazt, amit az Ellenzéki Kerekasztal mellett a rendszerváltáskor még egyformán akartunk. Ám mindezt nem a parlamentarizmus megszüntetésével, hanem annak tartalmi felpuhításával, sok száz kis változtatással teszi, sokban hasonlóan, ahogy a Horthy-rendszerben vagy kisebb részt a dualizmus korában is történt.

Mit gondol a politikai elit felelősségéről?

Mohács óta ötszáz éves hagyomány a hazai politika sérelmi jellege. Az ellenzék a világba kiáltja a nemzet vágyait, ennyi sokszor a hazai politika. A realitások között csetlő-botló kormányok védekezésül pedig olyan környezetet és választási szabályokat teremtenek, amelyben az ellenzék csak bajosan képes választást nyerni. Az elmúlt húsz évben egyre biztosabban visszatért a mindenkori ellenzéki magatartás a régi sérelmi politikához. Ebben osztozik a magyar közélet mindkét oldala. Sőt a sérelmi politizálást a szocialisták indították el még 1992 táján, és ma is döntően erre alapoznak. Egyik felet sem a saját pozitív céljai vezetik, és nem a saját kormányzati teljesítménye legitimálja, hanem a másik gonoszsága elleni harc igénye. Mi azért hazudunk, hogy megvédjük az országot a túloldal elvetemültségétől. Ám ekként a magyar társadalom immáron negyedszázada döntően a közéleti pluralizmus romboló hatásával találkozik. Az engesztelhetetlen politikai versengés tovább növeli az egyébként is negyven esztendeje sikertelen ország bajait. A kiélezett szembenállás miatt sorra válnak csaknem megoldhatatlanná gondjaink. Vegyük például az egyetemi tandíj ügyét, amire szüksége lenne a magyar felsőoktatásnak, mégis a magyar politikai elit húsz éve nem tudja megoldani a kérdést. Természetesen nincs olyan tervezet, amivel mindenki maradéktalanul egyetértene, de azért alighanem az a legrosszabb, hogy hiába próbálkoznak a kormányok sorra valamilyen megoldással, azt a következő mindig elsöpri.

*

A kötet megrendelhető az alábbi linken:
http://hvgorac.hu/sites/portal/merlegen_az_alaptorveny@901463_kiadvany.html

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.

Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (Art.) meghatározott feltételek mellett méltányossági jogkört biztosít az adóhatóság számára az adózó fizetési kötelezettségének könnyítésére (halasztására, részletekben történő megfizetésére, mérséklésére, illetve elengedésére). Az adóhatóság méltányosságot csak akkor gyakorolhat, ha ezt törvény lehetővé teszi, és ha az adózó bizonyítja, hogy körülményei a méltányosság feltételeinek megfelelnek köteles is fizetési könnyítést engedélyezni.

Kinek kell az adót megfizetnie?

Az adó megfizetésének szabályait az Art. 35. §-a tartalmazza. Eszerint az adót – törvényben meghatározott esedékességekor – az köteles megfizetni, akit arra jogszabály kötelez. A levont adót, adóelőleget annak kell megfizetnie, aki azt levonta, a beszedett adót pedig az adóbeszedésre kötelezettnek kell megfizetnie.

Ha fizetésre kötelezett az esedékes adót nem fizette meg és azt tőle nem lehet behajtani, az adóhatóság határozattal kötelezheti az adó megfizetésére

• az adózó örökösét (az államot kivéve) az örökrésze erejéig, több örökös esetében örökrészük arányában,
• az adókötelezettség keletkezését követően okirattal juttatott ajándék erejéig a megajándékozottat, kivéve, ha az ingyenes előnytől neki fel nem róható módon elesett,
• az adózó jogutódját,
• az adóbevétel csökkentésével, költségvetési csalás elkövetésével kapcsolatos bűncselekmény elkövetőjét az azzal összefüggő adó tekintetében,
• a gazdasági társaság, a közös név alatt működő polgári jogi társaság adótartozásáért a rájuk vonatkozó szabályok szerint a helytállni köteles tagot, vezető tisztségviselőt, illetve szervezetet, a jogi személy felelősségvállalásával működő vállalkozó esetében a felelősségvállalót, továbbá azt a személyt, amely (aki) a vállalkozás kötelezettségeiért törvény alapján felel,
• a társasház (társasüdülő, társasgarázs), építőközösség adótartozása tekintetében a tulajdonostársakat,
• a vagyontárgy minden tulajdonosát a közös tulajdont terhelő adó tekintetében,
• a szülői felügyelet alatt álló kiskorú gyermek adótartozásáért – a munkakeresményéből eredő adótartozás kivételével – a szülői felügyeletet gyakorló szülőt az általa kezelt vagyon erejéig,
• több munkáltató által létesített munkaviszony esetén a munkaviszonnyal összefüggő adó tekintetében a munka törvénykönyvéről szóló törvény szerinti munkáltatót, illetve – ha azt tőle nem lehet behajtani – azt, aki az adófizetési kötelezettség keletkezésekor a munkaviszonyban a munka törvénykönyvéről szóló törvény szerint munkáltatóként vett részt.

A külföldi vállalkozást közvetlenül, illetve – belföldi fióktelepén keresztül – közvetve terhelő valamennyi adótartozás, illetve e törvény hatálya alá tartozó köztartozás megfizetésére egyetemlegesség címén a fióktelep is kötelezhető határozattal.

Ugyancsak határozattal kötelezi az adóhatóság valamely START kártya tulajdonosát (felhasználóját) a foglalkoztatót megillető kedvezményes mértékű szociális hozzájárulási adó, valamint az általános szabályok szerint kedvezmény nélkül megállapított szociális hozzájárulási adó közötti különbözet összegének megfizetésére, ha utólag megállapítja, hogy a kártya igényléséhez kapcsolódó nyilatkozattételi kötelezettségét rosszhiszeműen, valótlan adatok feltüntetésével teljesítette.

Határozattal kötelezhető a jóváhagyott szerződésben foglalt adó megfizetésére az adótartozást átvállaló, illetve a kezességet vállaló, valamint az, akinek a meg nem fizetett adóért való kezességét külön törvény írja elő.

Az adó megfizetéséért kezesség vállalása a Polgári Törvénykönyv szerint lehetséges illetve az adótartozást más átvállalhatja, ami az adóhatóság jóváhagyásával válik érvényessé. Az adóhatóság a jóváhagyást megtagadja, ha az adótartozás megfizetése a kezes, illetve a tartozást átvállaló személyében nem biztosított. Az adótartozás átvállalásához az adóhatóság azzal a feltétellel járulhat hozzá, ha az eredetileg kötelezett adózó az átvállalt tartozásért kezességet vállal. A tartozás az eredeti kötelezett kezességvállalása nélkül egyoldalúan is átvállalható, ha ehhez az átvállalónak különösen méltányolható érdeke fűződik. Ha az adótartozást átvállaló az átvállalt tartozást az esedékességig nem fizeti meg, a tartozás a kezességet vállaló eredetileg kötelezett adózótól külön megfizetésére kötelező határozat nélkül végrehajtható.

Az állammal vagy az önkormányzattal szemben fennálló követelés az adótartozásába nem számítható be.

Az adóhatóság méltányossági jogköre

Magyarország Alaptörvénye előírja, hogy a közös szükségletek fedezéséhez teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenkinek hozzá kell járulnia, az adószabályozás feladata pedig az, hogy érvényt szerezzen ennek, láthatóan igen széleskörű garanciákkal. Ugyanakkor az adózók teherbíró képességét meghatározó körülmények egyes esetekben előidézhetnek olyan helyzetet, amely mellett – a jogalkotói szándék ellenére – az arányos adózás alapelve sérülne. Ennek feloldására az Art. meghatározott feltételek mellett kifejezett méltányossági jogkört biztosít az adóhatóság számára egyedi esetekben a kötelezettség enyhítésére. Az adóhatóság méltányossági jogkörében csak akkor járhat el, ha ezt törvény lehetővé teszi, de egyben köteles is méltányosságot gyakorolni, ha az adózó bizonyítja, hogy körülményei a méltányosság feltételeinek megfelelnek.

A kötelezettség enyhítése halasztás, részletekben történő megfizetés, mérséklés, illetve elengedés formájában történhet. Az eljárás alapja mindig a végrehajtható okiraton (bevallás, bejelentés, adóhatósági, bírósági határozat) alapuló kérelem, amelynek elbírálása során csak annak van jelentősége, hogy a konkrét esetben a méltányosság gyakorlásának törvényi feltételei fennállnak-e avagy sem. Vagyis a tartozás fennállására okot adó cselekmény körülményeit (a mulasztás súlyát, gyakoriságát) az adóhatóság nem vizsgálja, mivel ezek mérlegelése a jogkövetkezményt megállapító alapeljárásban már megtörtént.

Magánszemélyek számára adható fizetési könnyítések

A magánszemélyek számára adható fizetési könnyítések jogszabályi alapja:

• Az Art. 134. § (1)-(3) bekezdése szerint az adóhatóság a magánszemély kérelme alapján az őt terhelő adótartozást, valamint a bírság- vagy pótléktartozást mérsékelheti vagy elengedheti, ha azok megfizetése a saját és a vele együtt élő közeli hozzátartozók megélhetését súlyosan veszélyezteti.
• A személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. (Szja) törvény 63. § (7) bekezdése alapján az állami adóhatóság az adó fizetésére kötelezett magánszemély kérelmére jövedelmi, vagyoni és szociális körülményeire, valamint az ingatlan vagyoni értékű jog átruházásából származó jövedelem felhasználási körülményeire figyelemmel (különös tekintettel, ha a felhasználás saját maga, közeli hozzátartozója, a vele egy háztartásban élő élettársa, volt házastársa lakhatását biztosító célra történik), az ingatlan vagyoni értékű jog átruházásból származó jövedelemre számított adót mérsékelheti, vagy elengedheti.

Fizetési kedvezmény engedélyezése tehát kizárólag kérelemre történhet. A kérelmet a magánszemély lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye szerinti, egyéni vállalkozó esetében a székhelye, ennek hiányában telephelye szerinti megyei (fővárosi) adóigazgatóságokon működő Fizetési Kedvezmények Osztályán kell előterjeszteni.

A kérelmet célszerű az elbíráláshoz szükséges adatok bemutatására szolgáló, a NAV honlapjáról letölthető nyomtatványon benyújtani, de lehetőség van elektronikus úton történő előterjesztésre is (ennek feltétele, hogy az adózó, illetve az adózó képviselője ügyfélkapu nyitásához szükséges regisztrációs eljárás során képzett felhasználói névvel és az általa meghatározott jelszóval rendelkezzen). A kiegészítő tevékenységet folytatónak nem minősülő egyéni vállalkozók fizetési könnyítési és adómérséklési tárgyú kérelmüket kizárólag elektronikus úton nyújthatják be. A magánszemélyek és az egyéni vállalkozók fizetési kedvezményre irányuló kérelme alapján folytatott elsőfokú adóigazgatási eljárás illetékmentes.

A fizetési könnyítés engedélyezése nem jogosultság, nem jár automatikusan, arra csak a törvényben meghatározott feltételek fennállásakor van lehetősége az adóhatóságnak. A magánszemély kérelmének elbírálásakor az adóhatóság azt mérlegeli, hogy a tartozás megfizetése súlyosan veszélyezteti-e az adózó és a vele együtt élő közeli hozzátartozók megélhetését, figyelembe véve együttes vagyoni, jövedelmi és szociális helyzetüket. Az adóhatóság a mérlegeléskor egyebek között figyelembe veszi a mindennapi megélhetés (élelmezés) költségeit, a rezsi költségeket, a lakást terhelő hitel havi törlesztő részletét, a közös háztartáson kívül élő hozzátartozó igazolt támogatását, a tartósan beteg, fogyatékos családtag ellátásával kapcsolatos többletköltségeket stb. Vállalkozási tevékenységet folytató magánszemély esetében a megélhetés súlyos veszélyeztetettsége mellett további indok lehet a gazdálkodási tevékenység ellehetetlenülése. Utóbbi esetben méltányosságból kizárólag a pótlék- és bírságtartozás mérséklésére (elengedésére) van lehetőség, illetve az elengedést az adótartozás egy részének vagy egészének megfizetéséhez kötheti az adóhatóság.

Az ingatlan vagyoni értékű jog átruházásból származó jövedelem után fizetendő adó mérsékléséhez vagy elengedéséhez a Szja törvény idézett rendelkezése értelmében az adózó méltányolandó vagyoni, jövedelmi és szociális helyzetének, illetve a méltánylást érdemlő lakáscélú felhasználási módnak együttesen kell fennállnia, bármelyik hiánya a kérelem elutasítását vonja maga után.

Lakáscélú felhasználásnak minősül:

• a belföldön fekvő lakás, lakótelek tulajdonjogának, a lakáshoz kapcsolódó földhasználati jognak adásvétel vagy más visszterhes szerződés keretében történő megszerzése,
• belföldön fekvő lakás építése, építtetése,
• belföldön fekvő lakás alapterületének növelése, ha legalább egy lakószobával történő bővítést eredményez,
• a belföldön fekvő lakás haszonélvezetének, használatának vagy bérleti jogának legalább a szerződés megkötésének évére és az azt követő öt évre szóló megszerzése,
• az idősek otthonában vagy a fogyatékos személyek lakóotthonában biztosított férőhely megszerzése (amennyiben a Szja törvény 63. § (2)-(3) bekezdése nem alkalmazható),
• ha ezzel az adózó saját maga, vagy közeli hozzátartozója, vele közös háztartásban élő élettársa, volt házastársa lakhatását biztosítja.

Lakótelek megszerzése önmagában nem minősül lakáscélú felhasználásnak, csak akkor, ha azon a magánszemély, közeli hozzátartozója vagy volt házastársa ténylegesen lakóházat épít.

A lakáscélú felhasználást igazoló okiratok:

• adásvételi szerződés, csereszerződés,
• idősek otthonába való befizetést igazoló számla, szerződés,
• építés, építtetés, bővítés esetén vállalkozási szerződés és/vagy kifizetést igazoló számlák, és az építésügyi hatósághoz érkeztetett használatbavételi engedély iránti kérelem.

A fizetési könnyítés engedélyezéséhez az adóhatóság a határozatában különböző feltételeket szabhat. A feltétel nem teljesítése esetén a kedvezmény megszűnik és a tartozás a járulékaival együtt egy összegben esedékessé válik.

A személyi jövedelemadó előlegére és a levont jövedelemadóra, valamint a kifizető által a magánszemélytől levont járulékokra fizetési könnyítés az Art. 133. (3) bekezdésében foglalt tiltó rendelkezések alapján nem engedélyezhető. továbbá fizetési könnyítés csak ténylegesen fennálló tartozásra adható, vagyis a már – visszatartással vagy befizetéssel, illetve átvezetéssel – rendezett fizetési kötelezettséget nem lehet mérsékelni (elengedni).

Cégek, szervezetek számára adható fizetési könnyítések

Az Art. 134. § (2)-(4) bekezdése értelmében az adóhatóság a nem magánszemély adózók adóját nem engedheti el, és nem mérsékelheti, csak a pótlék- és bírságtartozás mérsékelhető vagy engedhető el kivételes méltányosságból, különösen akkor, ha annak megfizetése az adózó gazdálkodási tevékenységét ellehetetlenítené.

Az általános forgalmi adóról szóló törvény szerinti csoportos adóalany számára a csoportos adóalanyiság időszakában adómérséklés nem engedélyezhető.

Mérsékelni vagy elengedni csak a ténylegesen fennálló tartozást lehet, az átvezetéssel, visszatartással vagy befizetéssel már rendezett kötelezettségre fizetési könnyítés nem adható.

Fizetési könnyítési kérelem kizárólag elektronikus úton nyújtható be a következő adózók esetében:

• munkáltató
• kifizető (ideértve az egyéni vállalkozónak nem minősülő magánszemély munkáltatót is)
• állami foglalkoztatási szerv
• kiegészítő tevékenységet folytatónak nem minősülő egyéni vállalkozó
• Magyarországon bejegyzett egyház
• szakképző iskolai tanulót tanulószerződés alapján foglalkoztató adózó
• a Tbj. 56/A. § (4) bekezdése szerinti kötelezett, valamint
• Art. 8. számú melléklet szerint összesítő nyilatkozat benyújtására kötelezett adózó
• az Art. 5/A § (6) bekezdése alapján a fizetési kedvezményi kérelem sürgősségi eljárásban történő elbírálását kérő minősített adózó
• az Art. 31/B § alapján általános forgalmi adó összesítő jelentés benyújtására kötelezett adózó.

A gazdálkodó szervezet – ide nem értve az egyéni vállalkozót – által az adó- és vámhatóságnál kezdeményezett fizetési könnyítésre, adómérséklésre irányuló eljárás illetéke 10 000 forint, amelyet a Magyar Államkincstárnál vezetett 10032000-01076064 számú adóhatósági eljárási illetékhez kapcsolódó befizetések bevételi számlára kell megfizetni.

Cégek, szervezetek esetében a pótlék és bírságtartozás mérséklése (elengedése) iránti kérelem elbírálása során az adóhatóság komplex vizsgálatot folytat a gazdálkodás ellehetetlenülése szempontjából. A mérséklés intézménye nem a tevékenység megszüntetésének (a felszámolási eljárásnak) halasztására szolgál, hanem csak akkor indokolt alkalmazni, ha a tartozás mérséklésével az ésszerű gazdálkodás még helyreállítható vagy elősegíthető. Vagyis, ha a gazdálkodási tevékenység már ellehetetlenült, nincs helye a méltányosság gyakorlásának. Jogi személy és egyéb szervezet, vagy gazdálkodó tevékenységet folytató magánszemély pótlék- és bírságtartozása mérséklését (elengedését) az adóhatóság az adótartozás egy részének vagy egészének megfizetéséhez kötheti.

A fizetési könnyítés engedélyezéséhez az adóhatóság a határozatában különböző feltételeket is kiköthet.

Különösen ilyen feltétel lehet:

• a fizetési könnyítés időtartama alatt esedékessé váló egyéb (folyó) adófizetési kötelezettség teljesítése,
• az adótartozás egy részének meghatározott időpontig történő megfizetése,
• megfelelő biztosíték (kezesség, zálog, jelzálog) adása,
• a fizetési könnyítés teljesítését biztosító mellékkötelezettségek, biztosítékok (kezesség, zálogjog, jelzálogjog) eredeti funkciójuk betöltésére alkalmatlanná válása esetére annak pótlása. kérelemtől nem térhet el – a mérsékelt összegre az adóhatóság akkor sem engedélyezhet ugyanazon határozatában fizetési könnyítést, ha a többi tartozás megfizetésére ilyen kedvezményt biztosított.

Ha az adózó a feltételt nem teljesíti, a kedvezmény megszűnik és a tartozás a járulékaival együtt egy összegben esedékessé válik.

Surányi Imréné

Ars Fori rovatunk jelenlegi témájaként a választójoggal foglalkozunk. Ennek keretében arra kértük a téma szakértőit, hogy az általunk felsorolt rengeteg kérdés közül legalább öt megválaszolásával járuljanak hozzá az új választójogi rendszer jobb megértéséhez, illetve a változások lehetséges következményeinek feltérképezéséhez. Ezúttal Pozsár-Szentmiklósy Zoltán alkotmányjogász, az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar tanársegédje válaszol.

 Hogyan értékeli az új jelölési rendszert?

 Az országgyűlési egyéni választókerületi képviselőjelöltek indulásához kapcsolódóan az ajánlószelvények rendszere valóban sok visszaélésre adott okot, így időszerű volt a jelöltállítás újragondolása. A választott megoldás, az ajánlóívek rendszere azonban a jelek szerint több problémát okozott, mint amennyit megoldott. A választópolgárok az ajánlóíveken személyes adataik kitöltése után, aláírásukkal támogathatják a képviselőjelöltek indulását – az adatokhoz tehát a jelöltek, jelölőszervezetek továbbra is hozzáférhetnek. Nehezen értelmezhető a választási eljárási törvény előírása, amely szerint egy választópolgár több jelöltet is támogathat aláírásával. Ez tette lehetővé, hogy sajtóbeszámolók szerint egyes választókerületekben különböző jelöltek számára aláírásokat gyűjtő aktivisták kicserélhették egymás közt a korábban összegyűjtött személyes adatokat, és hamis aláírásokat vezettek rá az ajánlóívekre. A választópolgárok személyes adataival való visszaélés a résztvevők számára kölcsönösen előnyös lehetett: ezzel az együttműködő jelölő szervezetek mindegyike – a politikai versenyben való tényleges részvételi szándékától és valós támogatottságától függetlenül – hozzájuthatott a nyilvántartásba vett képviselőjelöltek (és országos listák) után járó költségvetési támogatáshoz. Mindenképpen átgondolásra szorul tehát a visszaélésekre lehetőséget adó ajánlási rendszer, amelyben nincs helye a többes jelölésnek.

 A kampányszabályozás kényes kérdése volt a politikai reklám és a politikai hirdetés fogalmának különválasztása és a kapcsolódó médiaszabályozás, amely miatt az Európai Bizottság is vizsgálatokat folytatott. Mi a véleménye az új kampányszabályozásról, a kampány eszközeiről?

 A kampányra vonatkozó szabályokat tartom az új szabályozás leginkább érzékeny pontjának. Fontos rámutatni, hogy a kampány nem pusztán az egymással versengő pártok kommunikációs eszközét jelenti, hanem a választópolgárok alapjogait abban a vonatkozásban, hogy a közügyekben megfelelően tájékozódhassanak, megfelelő információk birtokában formálhassanak véleményt, vehessenek részt a politikai versenyt övező vitákban – ezt a véleménynyilvánítás szabadsága, és az információszabadság, a tájékozódás szabadsága védi.

 A politikai reklámok közzétételének korlátozására vonatkozózó szabályok először az új választási eljárási törvényben jelentek meg. Bár az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöki vétó eredményeként az 1/2013. (I. 7.) AB határozatában megállapította, hogy a kampányt korlátozó szabályok alaptörvény-ellenesek, azokat a negyedik Alaptörvény-módosítás – megengedhetetlen módon – az alkotmányos normák részévé tette. A nemzetközi fórumok bírálatának hatására az ötödik Alaptörvény-módosítás feloldotta ugyan azt a korlátozást, amely szerint a politikai reklámokat kizárólag a közszolgálati rádió- és televízió műsorszolgáltatók közvetíthetik, a közlés kötelező ingyenes jellegét azonban megőrizte. Nem meglepő, hogy a kereskedelmi műsorszolgáltatók (amelyek bevételeinek jelentős részét a reklámidő értékesítése jelenti) közül a törvényi határidőig egy sem jelezte politikai reklámok közzétételének szándékát – a korlátozás tehát hatásában változatlanul fennmaradt. Magyarországon a piacra lépés törvényi feltételeinek megteremtése óta  a kereskedelmi műsorszolgáltatók adásai a legnézettebbek, szemben a közszolgálati műsorszolgáltatókkal, amelyek a teljes népesség alig több, mint 10 %-ához jutnak el. Azzal, hogy a jelölő szervezetek üzenetei ténylegesen nem továbbíthatók rádió- és televízióadások útján a legtöbb választópolgárhoz, mindannyiunk véleménynyilvánítási szabadsága sérül.

 Hasonló módon alkotmánysértőnek bizonyulnak a szabályozásnak azok az elemei, amelyek a politikai hirdetések közterületi hirdetését korlátozzák. Az 5/2014. (I. 17.) Korm. rendelet a reklámtáblák, reklámhordozók és egyéb reklám célú berendezések közutak melletti elhelyezésének részletes szabályairól szóló korábbi kormányrendeletet módosította olyan tartalommal, hogy annak előírásai a választási plakátokra is vonatkozzanak. Ennek megfelelően tilos választási plakátok elhelyezése többek között közvilágítási-, villany- és telefonoszlopon, közút felett, lakott területen kívül autópálya, autóút és főútvonal mellett 100 méteres távolságon belül. A módosítás eredményeként a kormányrendeleti szintű szabályozás a választási eljárási törvénynek a plakátolást rendkívül széles körben megengedő szabályaival szemben korlátozza a kampányt, ezzel pedig a véleménynyilvánítás szabadságát. Sajnálatos, hogy a szabályozással összefüggésben benyújtott alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság (szűk többséggel meghozott döntésében) nem fogadta be és nem bírálta el érdemben. Bizakodásra ad ugyanakkor okot a Kúria megállapítása, amely szerint a kormányrendelet korlátozó szabályai nem alkalmazhatók a választási eljárási törvény előírásaival szemben.

 Hogyan ítéli meg a választókerületek megrajzolását? Mi a véleménye ennek sarkalatos szabályozásáról?

 Az Országgyűlés alkotmányos kötelezettségét teljesítette az egyéni választókerületek újrarajzolásával: az Alkotmánybíróság a 193/2010. (XII. 8.) AB határozatával megsemmisítette a korábbi választókerületi beosztást. Azon túl, hogy az egyes választókerületek lakosságszámában adott esetben a háromszoros értékhez közelítő eltérések is voltak (ezzel nyilvánvalóan az egyenlő választójog sérelmét okozva), a szabályozás jogforrási szintje sem volt megfelelő: a korábbi választókerületi beosztást kormányrendeleti szintű norma tartalmazta. Az új szabályozás értékeléséhez világos támpontokat ad az említett alkotmánybírósági határozat: míg a választókerületi határok meghatározásához (és későbbi korrekciójához) szükséges szempontokat, garanciális szabályokat sarkalatos törvényben kell szabályozni, a konkrét választókerületi beosztás estében a törvényi szabályozás könnyebb módosíthatósága az irányadó szempont, így a választókerületi térképet nem indokolt sarkalatos törvénybe foglalni. A törvényalkotó ezt a finomhangolást nem végezte el a szabályozás kereteinek kialakítása során (a választókerületi térképet is sarkalatos törvény tartalmazza), a választókerületi beosztás kialakítása pedig – az európai alkotmányos követelményekkel ellentétesen – nélkülözte a nyilvánosságot, abban szakértők, valamint az ellenzéki pártok delegáltjai nem vettek részt. Minden kormányzat természetesen törekvése, hogy saját maga számára kedvezően alakítsa a választókerületi beosztást, ezért kell még a látszatát is elkerülni a részrehajlásnak – ez pedig láthatólag nem sikerült.

 Az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény szerint, ha a nemzetiségi a nemzetiségi listára kíván szavazni és nemzetiségiként regisztrál, akkor az országos listára nem szavazhat. Mi a véleménye a megoldásról?

 Azok a választópolgárok, akik valamely nemzetiséghez tartoznak és regisztrálják magukat, látszólag a jogkiterjesztés lehetőségével élnek, amikor a kedvezményes mandátumszerzés reményében nemzetiségük listájára szavaznak a pártlisták helyett – a szabályozás azonban mégis ellentmondásos helyzetet eredményez számukra. A szabályozás mércéje az az alkotmányos követelmény, amely szerint a népképviseleti szervek választásában a politikai közösség valamennyi tagja egyenlő súllyal, egyenlő feltételek mellett vehet részt. A magyarországi nemzetiségek – akik politikai közösséghez való tartozását, kiemelt védelmét az Alaptörvény is megerősíti – azonban azzal a helyzettel szembesülnek, hogy esetükben a kedvezményes nemzetiségi képviselet a politikai képviselet rovására valósul meg: a nemzetiségi regisztrációval szükségképpen azt a döntést is meg kell hozniuk, hogy politikai helyett csak nemzetiségi preferenciájukat nyilvánítják majd ki a listás szavazatuk útján. A kedvezményes nemzetiségi képviselet biztosításának ára tehát a politikai képviselet korlátozása – ez a különbségtétel azonban nem elfogadható a politikai közösség egyenlő tagjai között. Megfelelő megoldás lehet, ha a kétszavazatos (egyéni választókerületi és pártlistás) választás rendszerének megőrzése mellett küldhetnének szószólókat az Országgyűlésbe a nemzetiségek.

 Mi a véleménye a belföldön lakóhellyel nem rendelkező állampolgárok választójogának szabályozásáról? Hogyan ítéli meg a levélben történő szavazás lehetőségét?

 Az állampolgárság feltétele mellett a közös európai alkotmányos hagyomány egyaránt elfogadja a választójog lakóhelyhez kötését és annak mellőzését is. A választott megoldás, amely a lakóhely alapján a választójogosultság tartalmában tesz különbséget, azonban ebben a kontextusban is szokatlan. Míg a magyarországi lakóhellyel rendelkező választópolgárok egyéni választókerületi jelöltre és országos listára is szavazhatnak, a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező választópolgárok számára csak a listás voksolás lehetőségét biztosítja a törvény. Bár kétségkívül megfontolandók azok az érvek, amelyek szerint az alkalmazott megoldás a szavazatok súlya tekintetében nem jelent elmozdulást az egyenlő választójog követelményétől, a szavazatok számának egyenlőtlensége nem igazolható. Léteznek olyan megoldások (pl. önálló választókerületek kialakítása), amelyek alkalmazásával a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező választópolgárok magyarországi lakóhellyel rendelkező társaikhoz hasonló keretek szerint szavazhatnak.

 A szavazás módja tekintetében fontos – az európai gyakorlatban egyébként szintén ismert – újítás a levélben történő szavazás, ez azonban csak a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező választópolgárok számára áll rendelkezésre. A magyarországi lakóhellyel rendelkező, de a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok a korábbi szabályozáshoz hasonlóan a külképviseleteken szavazhatnak. A szavazáshoz való hozzáférés tekintetében a két alanyi kör között azonban nincs releváns különbség, ami igazolná eltérő szavazási módok alkalmazását. Míg a magyarországi lakóhellyel rendelkező, külföldön tartózkodó választópolgárok a külképviseleti szavazás kizárólagos lehetőségével élve esetenként hosszabb utazást vagy költséget vállalnak, a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező polgártársaik a szavazási levélcsomag előzetes igénylésével és továbbításával lényegesen kevesebb fáradsággal vehetnek részt a választáson. Mindenképpen szükség van tehát a szabályozás alkotmányos korrekciójára, és a levélben történő szavazás lehetőségének biztosítására a magyarországi lakóhellyel rendelkező, a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok számára is.

*

Fotó: Orbán Attila

*

Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a  facebookon.