Mérlegen az Alaptörvény címmel megjelent a Stádium Intézet első kiadványa. A kötetben nyolc alkotmányjogász, köztük Sólyom László és Kukorelli István fejtik ki gondolataikat az Alaptörvényről. Az Ars Boni részleteket közöl az egyes interjúkból, ezúttal a Tölgyessy Péterrel készített beszélgetésünk második részét olvashatják.
Egy helyen a következőket írta: „Mára a miniszterelnöki pozíció államfői szereppé alakulása olyan erős, hogy tartalmilag feszegeti a parlamentarizmus határait.” Mit ért ez alatt?
Magyarországon jobbára mindig erős volt a kormányfő pozíciója, de általában nem lépett túl a hagyományos parlamentáris kereteken. A rendszerváltás utáni első két ciklus kormányfői nagyjából annyira voltak erős miniszterelnökök, mint Tisza vagy Bethlen István. Ez utóbbit „Gazdának” nevezték vezetőtársai, de azért olykor előfordult, hogy ellentmondtak neki a miniszterei.
1998-tól aztán jött Orbán Viktor, aki nagyon tudatosan erősítette a kormányfői pozíciót. A korábbi kormányok miniszterei jobbára erős emberek, a pártok alvezérei voltak. Orbán Viktor szakított ezzel, és nem pártpolitikusokat, hanem szakértőket vett maga mellé, akiknek volt több-kevesebb szakmai tekintélyük. Hamar kiderült azonban, hogy milyen gyenge egy szakértő a miniszterelnökhöz képest, aki mögött ott áll a választópolgárok szavazata, a kormányfő pedig az elnöki rendszerek államfőihez hasonlóan egyre magabiztosabban közvetlenül kommunikál az állampolgárokkal.
Milyen hatással van ez a kormányzati működésre?
A kormány ezzel megszűnt a felelős miniszterek testülete lenni, ahogy 1848-ban még szemléletesen megfogalmazták. A tárcaminiszterek tanácsot ugyan továbbra is adnak, de mégis főleg a miniszterelnöki akarat végrehajtói lettek. Önálló ágazati felelősségük jobbára elolvadt. Kezdett véglegesen rögzülni a kívülállókban a kép, amit a közvélemény egyébként mindig is így gondolt, amely szerint a miniszterelnök az ország vezérigazgatója, a miniszterek pedig az igazgatók, tehát a kormányfő a főnökük.
A klasszikus parlamentarizmusban viszont nincs így, ott kabinetrendszer érvényesül, tehát a kormány tagjai elvileg egyenlők, és leszavazhatják a miniszterelnököt. A kormányfő ugyan leválthatja őket, de ettől még leszavazhatják. Amikor Imrédy miniszterelnök be akarta vezetni a rendeleti kormányzást, négy miniszter szólalt fel a kormányülésen, és ajánlotta fel nyomban a lemondását, mondván, a javaslat alkotmányellenes. Orbán Viktor alatt hány szólalna meg, ha valami hasonlót akarna meglépni? Magyarországon a kormányfő felé mára alig maradt a kormányon belül hatásos visszacsatolás, amely kellő súllyal szoríthatná a miniszterelnököt további ágazati-szakmai, vagy más politikai szempontok figyelembevételére. Ennek pedig végső soron a miniszterelnök a legfőbb vesztese, például amikor ezzel a Nyugat-ellenes gazdaságpolitikájával megy a saját feje szerint, kevéssé akad miniszter, aki azt mondaná: ebből baj lehet: érdemes volna ezt újra megfontolni, itt vannak ezek a szempontok, az én tárcám tudása, adatai alapján ezt másként kellene csinálni.
Nagyon jellegzetes szerintem, hogy a baloldal véleményvezérei kezdettől a demokráciát veszélyeztető törekvéseket tulajdonítanak a jobboldali kormányoknak, ám amint táboruk hatalomra kerül, az intézményes módosításokat az általában átveszi és folytatja. Orbán Viktor ténylegesen az elnöki rendszerek felé vitte a kormányzati szerkezetet, de Medgyessy Péter már meg sem kísérelte a visszatérést a régi kabinetrendszerhez. Gyurcsány Ferenc pedig egyenesen kiteljesítette, és jogszabályban formalizálta az államfői szerephez közelítő kormányfői pozíciót. Pedig a miniszterelnök ilyenformán megteremtett utasítási joga a miniszterek felé nem is volt alkotmányos, és később a jogi alapjait meg is semmisítette az Alkotmánybíróság.
A második Orbán-kormány megalakulásakor úgy nyilatkozott: “A miniszterelnök már a kormányalakítás idején formálisan is felszámolta a hagyományos magyar kormányzati kabinetelvet. Kormányfő-helyettesekkel, csúcsminiszterekkel és államtitkárokkal felállított egy erősen hierarchikus kormányzati piramist, amelyben könnyen elillanhat a miniszterek és a fontos területekért felelős államtitkárok saját ágazati felelőssége.” Hogyan vizsgázik eddig az új rendszer?
A rendszerben a miniszterelnök-helyettesek eredeti feladata az lett volna, hogy tehermentesítsék a miniszterelnököt. Ez a része a tervnek azonban nem valósult meg, mert Orbán Viktor igazi kelet-európai vezérként nem igazán képes átadni kompetenciákat, nem tud hatalmat delegálni. Semmiféle autonómiát nem tűr meg maga mellett, államtitkári szintig felszívja a hatásköröket, amikor egy fontos ügyre összpontosít. Valahogy úgy mozog, mint egy világítótorony. Amikor koncentrál valamire, akkor a legapróbb részletekben is ő akar dönteni, de mivel egyszerre mindenhová ő sem tud figyelni, ezért ilyenkor a világ többi része sötétben marad, nem létezik, és állnak az ügyek. Teljesen véletlenszerű, hogy mi a fontos, de amint valami azzá válik, a miniszterelnök azonnal magához vonja a hatáskört. Ez is tipikusan kelet-európai. Minden esetleges, az adott helyzettől és az egyes személyektől függ. Ha Orbán Viktor külföldön van, vagy éppen fáradt, fontos dolgok is elsikkadhatnak, de ha olvas egy cikket valamiről, akkor egy apróság is fontos lehet. Olyan kérdésekről is ő döntött például, hogy az ELTE-n hány jogászt lehet ingyenes helyre felvenni, ahogy erről maga az illetékes államtitkár nyilvánosan nyilatkozott.
A Kormány szerint a jelenlegi rendszer gyorsabb és hatékonyabb kormányzást tesz lehetővé. Ön mit gondol erről?
A kormányfő számára fontos ügyekben valóban sokszor gyorsabb lett a döntéshozatal, ám a hatékonyság, a közigazgatás végső eredményessége aligha növekedett. Olykor inkább a káoszt hozta el a végletekig centralizált, folytonos személycseréktől sújtott új közigazgatási gyakorlat. Általános a hatékonyságromboló menekülés a felelősségvállalás elől, a döntések gyakran a szükségesnél akár több szinttel feljebb, a korábbiaknál olykor messze nehézkesebben születnek. Új párhuzamosságok keletkeztek az államszervezetben. Végül az új szisztéma minden ellenkező kijelentés ellenére egyáltalán nem lett olcsóbb. Ha megnézzük a költségvetési adatokat, azt találjuk, hogy a kormány első három évében minden korábbinál nagyobb mértékben, a bruttó hazai termék nagyjából négy százalékával, hozzávetőleg 1200 milliárd forinttal építette le az állam tág értelemben vett jóléti funkcióit. Ebbe beleértek mindent, ami ide tartozhat: egészségügyet, oktatást, nyugdíjat, segélyeket. A közigazgatási kiadások összege a bérek befagyasztása ellenére mégis nagyjából azonos szinten maradt. Míg a közalkalmazottak összlétszáma negyvenezer fővel csökkent, addig a közigazgatásban foglalkoztatottak létszáma némileg növekedett is.
Az irányított gazdaság, az irányított kapitalizmus politikája nagy államot feltételez. Ezt még csak építi a miniszterelnök, és még nem is tudjuk, hogy az önkormányzatiság leépítésének és a járás-rendszer kialakításának mi az ára. Szerintem további költségnövekedés. Teljesen megszüntetni az önkormányzati intézményeket ugyanis a Fidesz nem is tudja, és nem is akarja, mert ezt már aligha fogadnák el polgármesterei. Ám így párhuzamosságok maradnak a rendszerben. A felépíteni kezdett, messzemenően központosított közigazgatási, közoktatási és egészségügyi rendszerek ára, működésmódjának végleges eredményessége még távolról sem látható.
Ön szerint valós volt az Alkotmánybíróság túlzott aktivizmusától való félelem, amire a Fidesz az alkotmánybíróság hatásköreinek korlátozásával válaszolt? Osztja azok vélekedését, akik szerint az alkotmánybíráskodás korlátozása a jogállamiság szinte orvosolhatatlanul súlyos sérelmét eredményezi hazánkban?
A miniszterelnök képviselte új társadalomképpel és gazdaságpolitikával, amely materiális tartalmi igazságosságot hirdet, és amelynek meggyőződése, hogy politikai igazsága előbbre való, mint a jogállam, alighanem rendszerszerűen összeférhetetlen a következetes alkotmánybíráskodás. A gazdasági-társadalmi őrségváltás igénye, a tulajdonviszonyok átrendezésének reménye, az irányított kapitalizmus törekvése csupán állandó ütközések által érvényesülhetne egy olyan Alkotmánybíróság mellett, amely az elmúlt húsz év gyakorlata alapján ítélkezik. Orbán Viktor egyszerűen nem engedhette meg magának, hogy a számára legkedvesebb törvényeket ismételten megsemmisítse az Alkotmánybíróság. (…)
Az új megoldásokat kereső kormányzatok máshol is könnyen összeütközésbe kerülhetnek az alkotmánybíráskodás konzervatívabb gyakorlatával. Nálunk azonban többről van szó, az egész eseménysorozat, a frissen elfogadott Alaptörvény mind terjedelmesebb módosításai világossá tették, hogy a jogalkotást az akaratátvitel instrumentumaként használó Fidesz-rendszer mennyire nehezen képes együtt élni a törvény- és a joguralom rendjével, a nyugati civilizáció egyik alapjával.
Mindazonáltal az új politika, az irányított gazdaság bajosan fogja a magyarokat tartósan boldoggá tenni. De itt már áttérünk hitbeli kérdésekre, mivel azt kell megválaszolnunk a kérdés megítéléséhez, hogy vajon hisz-e az ember a kapitalizmusban.
Ön hisz benne?
Nem akarok kitérni a válasz elől: hiszek abban, hogy egyedül a kapitalizmus révén emelkedhet fel tartósan Magyarország. Nagyon kevesen gondolják ezt a mostani magyar közéletben. Jobb- és baloldalon egyaránt meghatározó az antikapitalizmus, és nemcsak a széleken, hanem a politikai centrum pártjaiban is. Ezzel szemben a radikálisan vagy éppen harmadik utasan antikapitalista eszméket korábban olyan bőséggel megformáló Németország 1945 után szakítani tudott különutas előtörténetével. Konrad Adenauer vezetésével rendes nyugati országgá vált a német állam. Ettől még nem lett olyan, mint az Egyesült Államok, hanem megtalálva a maga rajnai kapitalizmus- és demokrácia modelljét lett sikeres.
Ezzel szemben a magyarok még az oroszoknál is kevésbé fogadják el a nyugatos kapitalizmust. A változó tartalmú antikapitalista konszenzus nálunk az első világháborús összeomlás óta szinte folyamatos. Az is nagyon jellegzetes, hogy még az a Bibó István is összeférhetetlennek tartotta a kapitalizmus rendjét a tartalmi demokrácia igényével, aki közjogi kérdésekben egyébként elkötelezetten joguralmat és hatalommegosztást akart. A magyar társadalom hozzá hasonlóan máig többnyire csak a kismagántulajdont fogadja el. Az első világháború óta alapeszme, hogy munkával, piaci innovációval, takarékossággal alig lehetséges az előrejutás, viszont a társadalmi igazságosság jegyében a másiktól kell elvenni. Mindig mástól, most éppen a külföldiektől. Őrségváltás kell, igazságosabbá kell tenni a javak és a jövedelmek megoszlását, és az arra érdemeseknek kell végre átvenni az üzleti, de akár a sajtó vagy a kulturális lehetőségeket.
A kormányoldalon az Ön által felvetettekre általában úgy reagálnak, hogy az ország olyan gazdasági szükséghelyzetben volt, amely cselekvést kívánt, és államcsődöt kockáztattak volna, ha nem teszik meg ezeket az általuk sem a legjobbnak tartott, de feltétlenül szükséges lépéseket.
A helyzet ma olyan, mint régóta bármikor. A magyar gazdaság nem húsz éve, hanem negyven éve egyik válságból a másikba bukdácsol. Van alkotmányos kiút a válságból, de ekkor nem lehet antikapitalista politikát folytatni. Nem lehet egyes vállalatokra lebontott adókat kivetni, olyanokat, amikben semmi normativitás sincs. Nem lehet durván diszkriminatív adópolitikát folytatni, tulajdonosokat módszeresen kiszorítani.
Számomra drámai, hogy Magyarország tulajdonképpen meg se próbálta a nyugati megoldásokat rendesen, és máris újra külön utakon próbálkozik. Holott az első világháborús összeomlás óta mást sem csináltunk, mint ilyen külön utakat kerestünk, és emiatt egyik katasztrófából a másikba bucskáztunk. Szerintem a németeknek, spanyoloknak, finneknek volt igaza, akik a saját demokratikus fordulatuk óta felhagytak a külön utak keresésével. Ebbe pedig beletartozik az is, hogy a jog valódi jog, amelynek normativitása van. A jogi norma közvetlenül nem ígér igazságosságot, csak kiszámítható alkotmányosságot, aminek a megsértését a modern kontinentális jogokban külön alkotmánybíróság szankcionálja.
Sokan olyan bírálatokat fogalmaztak meg, hogy az alkotmányozó a sikeres kormányzást akadályozza azzal, hogy kiterjesztette a kétharmadosság követelményét számos új tárgykörre is.
Egyszerű többséggel eztán ezekben az ügyekben csak a Fidesz szellemében lehetne kormányozni, ami összeférhetetlen a parlamenti váltógazdaság logikájával. Ezzel a kétharmados szabállyal aligha lehet más politikai erőnek tartósan együtt kormányoznia. Az orbáni alaptörvény ezzel csupán rossz döntést enged az új többségnek. A választási győztes mindenféle hatalmi praktikákra kényszerülne folytonosan, hogy végrehajthassa szavazói felhatalmazását, vagy sebtében erővel kell átvágnia ezt a gordiuszi csomót.
Régi közjogi tapasztalat: egy szinten túl minél merevebb egy alkotmány, annál valószínűbb, hogy akár forradalom útján, akár más módon, de el fogják söpörni. A francia V. Köztársaság indulása a IV. Köztársaság közjoga szerint nem volt alkotmányos. De Gaulle nem a hatályos alkotmányban előírt módon, hanem népszavazással fogadtatta el a rendszerét megalapító új alkotmányát. Ebbe a helyzetbe hajthatja bele a Fidesz a következő többséget, amelynek meglehet, nem lesz más választása, mint megszakítani a magyar alkotmányos folytonosságot.
Miért?
Egy esetleges új többségnek egyszerűen nem kifizetődő minden egyes törvénynél lejátszani ugyanazt a játszmát az orbáni alkotmánnyal és a Fidesz-többség által megválasztott Alkotmánybírósággal. Ennél sokkal egyszerűbb már a legelején tiszta lapot kezdeni, és a néphez fordulni. Csakhogy az örökös rendszerváltás veszélyes irány az ország egésze számára. A francia történelemből tudható: forradalmat elkezdeni könnyű, befejezni, az új rendszert konszolidálni viszont irtózatosan nehéz.
Egy alkotmányos berendezkedés leginkább akkor lehet tartós, ha benne a mindenkori kisebbség is el tudja képzelni a jövőjét. Orbán Viktor jelentős tehetség, de ez az, amit sohasem értett meg. Ma nem akad olyan ellenzéki párt, amely az orbáni alaptörvény rendjében kívánja látni a maga jövőjét. Az irányított nemzeti kapitalizmus illetve a határolt parlamentarizmus új szabályai jellegzetesen a kormányfő személyéhez kötődnek. A módszeresen egybegyűjtött uralmi eszközöket a miniszterelnök már csak ezért sem adhatja könnyedén át egy másik politikai erőnek. Az újabb rendszerváltás valóságos társadalmi megnyugvás és politikai konszolidáció nélkül azonban csak még totálisabbá teheti Magyarország politikai közösségeinek eddig is annyi kárt okozó szembenállását.
Mit gondol a választási eljárás újításairól?
A választási eljárás kisebb-nagyobb újításai hasonlóan általában megnehezíteni gondolják a Fidesz leválthatóságát. Az új rendszer lényegileg megkönnyíti a kis pártok, független jelöltek elindulását, ami előmozdítani reméli a nem-Fidesz szavazatok szétaprózódását. A sokpárti, megosztott ellenzékkel szemben a centrális helyzetű hatalom masszív tömbjének szélső esetben akár 30 százalék szavazat is elég lehet az egyszerű, és 42-44 százalék a kétharmados parlamenti többséghez. Ám képzeljük el azt a lehetséges eredményt, hogy a Fidesz három százalékkal lemarad baloldali kihívója mögött és a választási rendszer következtében mégis többsége lesz a következő parlamentben. Miként lehetne ezután mégis eredményesen tovább kormányozni?
Gyurcsány Ferenc vagy Antall József már a választási év őszére elveszítette választói támogatottságát. Pokol lett a kormányzásuk ezután. A magyar társadalom modern társadalom, ahhoz hogy kormányozni lehessen az országot, szükséges valamiféle állampolgári támogatottság. Ha egy kormányt folyvást szembesíteni lehet azzal, hogy kizárólag azért maradt hatalmon, mert átalakította a választási rendszert, abból nagyon szenvedős négy év lehet, utána pedig súlyos vereség.
Ön szerint milyen hatása lesz az egyfordulós rendszernek?
Az egyfordulós rendszer jókora erővel sodor a már eddig is megannyi bajt okozó közéleti kétblokk-rendszer újraépülése felé. A kétfordulós rendszer némileg kevésbé visz a kíméletlenül szemben álló nagy tömbök felé. Az egyéni kerületi rendszer megőrzésével inkább valamelyest arányosítani kellett volna a választási rendszert. Döntően nem a választási szisztéma hozta a gyűlöletszerkezetek uralmát Magyarország felett, ám a kétblokk-rendszer felé vivő hatásán inkább valamelyest enyhíteni kellett volna, nem pedig erősíteni.
Ön szerint azok a viták a magyar politikában, amelyeknek a középpontjában a köztársaság, a kapitalizmus és a jogállam áll, csak értelmiségi álviták, vagy tényleges nézőpontbeli, gondolkodásbeli különbségek rejlenek az egyes táborok között?
Félek, ma a hazai közvéleményben és a politikai elit jelentős hányadában antikapitalista konszenzus munkál. A magyarok többsége szerint a kapitalizmus nem vált be. A rendszerváltáskor a politikai elit még bízott a nyugatos fordulatban. Az emberek eredendő antikapitalizmusára 1990 után először Horn Gyula játszott rá. Azóta kiderült, talán a legbiztosabb recept a választások megnyerésére: a nyugdíjas-barát, a mindenféle jóléti előnyt ígérő antikapitalista retorika.
Közben eltelt húsz év. A háború utáni Németországban ennyi idő alatt a piaci kapitalizmus hatalmas eredményeket hozott. Nekünk viszont eddig nem sikerült a felzárkózás. Summa summarum van ok az antikapitalizmusra. A 2010-es parlament összetétele tükrözi a közvélemény antikapitalista beállítottságát. Az újonnan jött pártok is tökéletesen illeszkednek ebbe a világlátásba. A Jobbik mereven elutasítja a világkapitalizmust, de az LMP-nek is lényege a zöld globalizációkritikus antikapitalizmus. Egy ennyire kudarcos társadalom esetében teljesen normális, hogy a többség valami mást szeretne. Ám az ég szerelmére, mi mást? Mutassanak egy országot, amely antikapitalizmussal hosszabb távon általános jólétet tudott teremteni. Szoktak nálunk a keleti sikeres országokra hivatkozni, csak hát éppen Kína a legszebb példa a kapitalizmus eredményességére. Kína kíméletlen kapitalista ország lett minden állami tulajdon és egypártrendszer ellenére. Indiával ugyanez a helyzet. Mao kommunizmusa és Nehru harmadik utas próbálkozása tagadta a világkapitalizmus rendjét, és most mégis mindkét országban visszatértek hozzá.
Összességében bizakodó a hazai alkotmányosság és demokrácia jövőjével kapcsolatban?
A létező magyar kapitalizmus eddig kétségkívül módfelett igazságtalan és eredménytelen volt. Még sincs más választásunk, mint létrehozni egy jobb jogállamot, és egy jobb kapitalizmust, méghozzá gyorsan, mert zuhanunk a fekete lyuk felé. Hogy ez sikerül-e, jelentős részben az újabb generáción múlik. Ebből a szempontból bizakodó vagyok, mert az új nemzedéknek van egy része, amely rendes kapitalizmust és alkotmányos államot akar. Érdekes módon itt a jobboldal előbbre tart, mint bal. Az új generáció jobbközép elitjében, akiknek egyelőre nincs saját politikai képviseletük, alig van antikapitalista gondolat. Azok a fiatalok, akik sok esetben már nyugati egyetemekre is jártak, támogatják, hogy az eredményt jobb munkával a joguralom rendjében próbáljunk elérni, és nem azzal, hogy ismét elvesszük a másét.
*
A kötet megrendelhető az alábbi linken:
http://hvgorac.hu/sites/portal/merlegen_az_alaptorveny@901463_kiadvany.html
Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.
