2014 decemberében hullámként söpört végig a hír az Európai Unió (‘EU’) jogával és az Emberi Jogok Európai Egyezményével (‘EJEE’) egyaránt foglalkozó gyakorló jogászok és akadémikusok körében. Mindezt az Európai Unió Bíróságának (‘EUB’) az EU-nak az EJEE-hez való csatlakozásáról szóló csatlakozási megállapodás tervezetéről (‘CsMT’) hozott véleménye váltotta ki. Nagy meglepetésére a CsMT nem felelt meg az EU-szerződések rendelkezéseinek. A Bíróság megközelítése éles ellentétben áll Kokott főtanácsnok korábbi véleményével, a tagállamok (kivétel ez alól Luxemburg, Málta, Horvátország és Szlovénia, mely országok tartózkodtak az észrevételezéstől), valamint más EU-s intézmények beadványaival. Az EUB-bal ellentétben, előbbiek egyaránt arra jutottak, hogy a CsMT megfelel az uniós jognak. Jelen cikk nem tér ki a rendkívül bonyolult vélemény egészére, illetve általában a csatlakozásra, célja pusztán az, hogy egy általános képet adjon a Bíróság véleményéről azoknak, akik nem annyira járatosak az EU és az EJEE jogában. A cikk Michèle Finck (University of Oxford): The Court of Justice of the European Union Strikes Down EU Accession to the European Convention on Human Rights: What Does the Decision Mean című blogbejegyzésének fordítása.
Az ügy háttere
Az EJEE egy Európa Tanács keretei között megkötött nemzetközi megállapodás, mely 1953-ban lépett hatályba. Az EU, melynek eredete szintén a második világháború utáni időszakra tehető, 28 európai tagállam politikai-gazdasági uniója, melynek keretében az idők során ugyancsak kialakult egy alapjogi katalógus. Minden EU tagállam egyben szerződő állama az EJEE-nek is. Mivel az EJEE és az EU között átfedések vannak nemcsak a történelmet, hanem a tagságot és a célokat tekintve is, a kérdés, miszerint az EU csatlakozzon-e az EJEE-hez és ezáltal hivatalosan is kötve legyen az Egyezményhez, már régóta lógott a levegőben.
Az EUB 1996-ban a 2/94. számú véleményében már kimondta, hogy az EU jog akkor hatályos állapota szerint az EU-nak nincs hatásköre az EJEE-hez történő csatlakozásra. A 2009-es Lisszaboni Szerződés módosította az EU-Szerződés 6. cikkét is, amely most már előírja az Unió csatlakozását az EJEE-hez. Ez utóbbi tekintetben a 8. jegyzőkönyv úgy rendelkezik, hogy az Unió és az uniós jog sajátos jellemzőinek megőrzése érdekében a csatlakozásnak meg kell felelnie bizonyos feltételeknek. A csatlakozás nem érintheti sem az Unió, sem az Unió intézményeinek hatásköreit. Douglas-Scott szerint a csatlakozásnak három előnye lenne: (i) nyomatékosítaná az EU emberi jogi elköteleződését (ii) válaszolna EU által alkalmazott kettős mércét ért kritikákra, miszerint minden tagállam csatlakozik az EJEE-hez, de maga az EU nem, végül (iii) könnyítené az egyének helyzetét az EJEE Uniós intézmények általi megsértése esetén. A csatlakozási tárgyalások 2010-ben kezdődtek meg, melyek végül a CsMT megalkotásához vezettek. A Bizottság 2013-ban az Európai Unió működéséről szóló szerződés (‘EUMSZ’) 218. cikk (11) bekezdésének megfelelően az EUB véleményét kérte a megállapodás-tervezet uniós joggal való összeegyeztethetőségét illetően.
A 2/13. számú vélemény
A 2/13. számú vélemény kimondja, hogy a CsMT ellentétes az EU joggal. Az EUB teljes ülése (ugyanakkor ahogy Scheinin kiemelte, a bírák egyike ismeretlen okból távol volt) azzal az állítással kezdi az elemzését, hogy az EU alapító szerződések a hagyományos nemzetközi szerződésektől eltérően új jogrendet teremtettek, saját intézményekkel, melyek érdekében a tagállamok egyre tágabb körben korlátozták szuverenitásukat és melynek alanyi köre nemcsak az államokat, hanem azok állampolgárait is felöleli. Jelentős következményei vannak az EJEE-hez való csatlakozás feltételeire és eljárására nézve a ténynek, hogy az EU egy újfajta jogrend, melynek természete az EU sajátja, annak önálló alkotmányos kereteivel és alapelveivel, egy különösen kifinomult intézményi struktúrával és a működését biztosító teljes jogszabályi kerettel.
Az EUB csatlakozási szerződést illető aggályai a következőképpen összegezhetők. Azok vagy az EU-s jog autonómiájára jelentett fenyegetéssel, vagy az EUB kizárólagos hatáskörével kapcsolatosak.
Külső ellenőrzés: A csatlakozással az EJEE az „EU jog szerves részét képezné” és így kötné az uniós intézményeket. Ebben az esetben az Unió „külső ellenőrzés alá kerülne, amelynek tárgya az EJEE-ben foglalt jogok és szabadságok tiszteletben tartása”. Az EUB –idézve a Kadi-ügyben megállapítottakat– egy nemzetközi szerződésnek nem lehet kedvezőtlen hatása közösségi jogrendszer autonómiájára nézve. Emellett a csatlakozás nem korlátozhatja az EU és intézményei belső hatásköreinek gyakorlását az EU-s joganyag értelmezésében.
Meg kell jegyezni, hogy az EU-nak is megvan a maga Alapjogi Chartája (‘Charta’), amely 2009 óta ugyanolyan jogi kötőerővel rendelkezik, mint amilyennel a Szerződések. Az EU-nak, illetve a tagállamoknak az EU-s jog implementálása során tiszteletben kell tartaniuk e jogokat. Amíg a csatlakozás az EU-t külső ellenőrzés alanyává tenné az EJEE-ben foglalt jogoknak és szabadságoknak való megfelelés biztosítása érdekében, addig ez nem állna fenn az EUB-nak Chartát is magában foglaló EU-s joganyag értelmezésére. Az EUB rámutat arra, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága (‘EJEB’) számára nem szabad lehetővé tenni, hogy megkérdőjelezhesse a Bíróságnak az EU-s jog tárgyi hatályába tartozó megállapításait, így különösen azt, hogy a tagállamot kötik-e az EU-s (Charta) alapvető jogok. Az EUB szerint az EU jog autonómiája azt jelenti, hogy az alapvető jogok értelmezését az EU szerkezetének és céljainak keretei között kell biztosítani.
Magasabb védelmi szint: A Charta 53. cikkének esetjoga –különösen a nemrégiben hozott Melloni-ítélet– tisztázza, hogy a nemzeti alapjogi védelmi szinteknek nem szabad veszélyeztetniük a Chartában foglalt védelmi szintet, valamint az uniós jog elsőbbségét, egységességét és hatékonyságát. Mivel az EJEE 53. cikke lehetőséget ad a szerződő felek számára, hogy az egyezményben biztosítottnál magasabb védelmi szintet írjanak elő, a rendelkezés és a Charta 53. cikke közötti összhangot biztosítani kell. Amikor ugyanis a Chartában elismert jogok megfelelnek az EJEE-ben biztosított jogoknak, az EJEE által a tagállamok számára biztosított lehetőségnek arra kell korlátozódnia, ami a Chartában foglalt védelmi szint, valamint az uniós jog elsőbbsége, egységessége és hatékonysága veszélyeztetésének elkerüléséhez szükséges. Ugyanakkor a megállapodás-tervezet egyetlen rendelkezése sem irányul ezen összhang biztosítására. Ezt az érvelést erősen kritizálta Michl.
Kölcsönös bizalom: Az EUB szerint a csatlakozás alkalmas a tagállamok közötti kölcsönös bizalom veszélyeztetésére. A Bíróság szerint „a tagállamok közötti kölcsönös bizalom alapvető fontosságú az EU jogban, tekintve hogy ez teszi lehetővé egy belső határok nélküli terület létrehozását és fenntartását”. Ez magában foglalja azt a (megdönthető) vélelmet, hogy az államok tiszteletben tartják az alapvető jogokat. Ugyanakkor a csatlakozás azt követelné meg mindegyik tagállamtól, hogy ellenőrizze az alapvető jogok más tagállamok általi tiszteletben tartását, ezért az „alkalmas az Unió alapjául szolgáló egyensúly, valamint az uniós jog autonómiájának veszélyeztetésére”.
Hatáskör: Az EUMSZ 344. cikke szerint a tagállamok vállalják, hogy a Szerződések értelmezésére vagy alkalmazására vonatkozó vitáikat kizárólag a Szerződésekben előírt eljárások útján rendezik. Ez azt jelenti, hogy egy nemzetközi szerződés nem érintheti a Szerződésekben foglalt hatáskörök megosztását, vagy az EU jogrendjének autonómiáját. Ugyanakkor a CsMT fenntartja azon lehetőséget, hogy az Unió vagy a tagállamok az EJEB-hez fordulhassanak egy olyan kérelemmel, amelynek tárgya az EJEE-nek valamely tagállam, illetve az Unió általi, az uniós joggal kapcsolatos állítólagos megsértése.
Fenyegetés az előzetes döntéshozatal iránti eljárásra: az EUMSZ 267. cikke alapján a tagállami bíróságok az EU-s joganyag értelmezését kérve előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordulhatnak az EUB-hoz. Az EUB szerint ez az eljárás az EU alappillére, amely megteremti az EU-s szintű bírósági párbeszédet, és amelynek „célja az EU-s jog egységes értelmezése”. Az EJEB ugyanakkor lehetővé teszi, hogy az államok legmagasabb szintű bíróságai tanácsadó véleményt kérjenek elvi jelentőségű, EJEE által védett jogok és szabadságok értelmezésében. Az EUB kiemeli, hogy mivel az EJEE az EU-s jog szerves részét képezné, ez a mechanizmus jelentősen korlátozná – ahol az ügy tárgya a Charta-ban az EJEE-hez hasonlóan biztosított jog – az előzetes döntéshozatali eljárás autonómiáját és hatékonyságát.
Az Alperesi Pertársaság Mechanizmusa és az Előzetes Bevonásra Irányuló Eljárás: Az Alperesi Pertársaság Mechanizmusa alapján az EU pertárs lehet egy tagállam elleni eljárásban, ami annak biztosítására irányul, hogy az EU részt vehessen a jogát érintő eljárásokban. Ez –az EUB megállapítása szerint– az EJEB-nek az EU, illetve a tagállamok megfelelő szerveinek kérelmére hozott határozatával történhet. Ugyanerre az eredményre jutott az EUB a felelősség kérdését illetően. A CsMT az EU és a tagállam egyetemleges felelősségét írja elő, de az EJEB különböző okok alapján másként is dönthet. Ami az előzetes bevonásra irányuló eljárást illeti, a CsMT számol azzal az esettel, amikor az EUB-nak olyan ügyben kell döntenie, amelyben még nem állapították meg az EU-s jog EJEE-nek való megfelelését. Az EUB ezt nem fogadta el, hiszen azzal az EUB esetjogának értelmezését az EJEB hatáskörébe utalná.
Közös Kül- és Biztonságpolitika (‘KKBP’): Az EUB megjegyezte, hogy a CsMT-nek megfelelően az EJEB hatáskörrel rendelkezne a KKBP intézkedések elbírálására is, amelyek maga az EUB felülvizsgálatán is kívül esnek. Megállapította azt is, hogy ezzel „kizárólag egy Unión kívüli szervre lenne bízva az említett uniós jogi aktusoknak, fellépéseknek vagy mulasztásoknak az EJEE-ben biztosított jogok tiszteletben tartása tekintetében való kizárólagos bírósági felülvizsgálata”.
A vélemény fogadtatása
Az EUB elsősorban saját pozícióját és hatásköreit tartotta szem előtt az emberi jogok védelmének kárára. Ahogy O’Neill megjegyezte, a döntés „inkább a Bíróság alkotmányos helyzetével kapcsolatos félelmeiről szól, nem pedig az emberi jogok védelmének teljességéről az EU-ban”. A Jogászok Nemzetközi Bizottsága szerint a vélemény „jelentős visszalépést jelent az emberi jogok európai védelmében” és „komoly kihívásként jelenik meg az EU emberi jogok európai védelmével szemben való elköteleződésére nézve.”
Peers elsősorban a KKBP-val kapcsolatos „elképesztő” kifogást veszi górcső alá, ami „nem választóvonalat húz a két bíróság között az EU-s joganyag értelmezését illetően: az EUB álláspontja szerint ugyanis, ha neki nincs hatásköre a KKBP felett, akkor más nemzetközi bíróságnak sem lehet. Vagyis ha az EUB nem játszhat, akkor elveszi a focilabdát, hogy más se tudjon. Ez a grund bírósági politikája. Ennek azonban jelentős következményei lehetnek, hiszen komoly emberi jogi jogsértések áldozatait hatékony jogorvoslat nélkül hagyja nemzetközi szinten.”
A 2/13. számú véleményt tehát komoly kritikák érik. Ez felveti a csatlakozás jövőjének a kérdését is. Az EU-Szerződés 6. cikke alapján az EU-nak csatlakoznia kell az EJEE-hez. Lock ugyanakkor megjegyzi, hogy a 2/13. számú vélemény értelmében a „csatlakozás gyakorlatilag lehetetlenné válhat”. Peers emellett megkérdőjelezi, hogy a CsMT fényében megérné támogatni a csatlakozást. Megjegyzi, hogy a 2/13. számú vélemény fogalmi keretében a csatlakozás „csak azoknak lehet vonzó, akik annyira nem kedvelik az emberi jogokat”, a megállapodás-tervezet értelmében ugyanis az EU névlegesen az Egyezmény aláírójává válik, mégis szabadon dönthet emberi jogi kérdéseket illetően. Besselink politikai engedetlenségre sarkall, az EU-nak szerinte az EUB negatív véleménye ellenére csatlakoznia kellene az EJEE-hez.
A 2/13. számú vélemény tehát megerősíti az emberiség egyik egyetemes igazságát: akinek hatalma van, az nem szívesen adja fel azt.
A cikk forrása:
Michèle Finck, The Court of Justice of the European Union Strikes Down EU Accession to the European Convention on Human Rights: What Does the Decision Mean?, Int’l J. Const. L. Blog, Dec. 28, 2014, available at: http://www.iconnectblog.com/2014/12/the-court-of-justice-of-the-european-union-strikes-down-eu-accession-to-the-european-convention-on-human-rights-what-does-the-decision-mean/
Képek forrása:
1. http://infojustice.org/wp-content/uploads/2014/01/CJEU-logo.jpg
2. http://www.marcopepe.it/joomla/images/CEDU%20logo.png
