Abban a pillanatban amint egy olyan kormány kerül hatalomra, amely csak feles többséggel rendelkezik, de szemben áll a jelenlegi kormányzat társadalom- és gazdaságpolitikájának alapjaival, nem kétséges, hogy mindent meg fog tenni annak érdekében, hogy módosítsa a sarkalatos törvényeket. Ez pedig hatalmas, akár az országot hosszú politikai válságba taszító konfliktusokhoz is vezethet. Mivel az alkotmányjog egyik legfőbb feladata, hogy a politikai konfliktusokat korlátok közé szorítsa, és elősegítse minél gyorsabb megoldásukat, ezért úgy gondolom érdemes közjogi szempontból megvizsgálnunk a lehetséges forgatókönyveket.

A következőkben tehát sorra veszem a mozgásterét bővíteni akaró kormány számára elméletileg rendelkezésre álló eszközöket, és forgatókönyveket. Az alábbiakon kívül természetesen léteznek még megoldások, amennyiben például a parlamenti pártok egyezsége vet véget a konfliktusnak, ennek értékelése azonban nem alkotmányjogi, sokkal inkább politikai kérdés.

I. Népszavazással az Alaptörvény ellen

Ellenzéki politikusok közötti vitákban felmerült korábban annak a lehetősége, hogy az Alaptörvényt, és a rá épülő közjogi berendezkedést egy mindent eldöntő, nyilvánvalóan és kimondottan Alaptörvény-ellenes népszavazással töröljék el.

Annak ellenére, hogy ez a gondolat az ellenzék részéről is erőteljes elutasításra talált, és jelenleg az egyik legvalószínűtlenebb forgatókönyvnek tűnik, érdemes megvizsgálnunk ezt a lehetőséget is, mivel a közjogtörténetben egyáltalában nem példa nélküli. A francia V. Köztársaság pontosan ilyen körülmények között született, hiszen a korábbi berendezkedés közjoga szerint a De Gaulle által kiírt népszavazással nem lehetett volna módosítani az alkotmányt.

Annak, hogy egy kormány ehhez az eszközhöz nyúljon, minden bizonnyal nagyon súlyos társadalmi és politikai válság kell, hogy megágyazzon, hiszen egy ilyen népszavazás feltételezi, hogy a kormány negligálja az Alkotmánybíróság döntéseit, amely természetesen nem engedhetné át a népszavazást, hiszen az Alaptörvény szerint az alkotmány megváltoztatása kizárt tárgykör. A jogfolytonosság megszakításának társadalmi és politikai ára hatalmas lenne, ugyanakkor soha nem szabad az ehhez hasonló extrém helyzeteket kizárni egy berendezkedés vizsgálatakor, mivel egy alkotmány államszervezeti szabályait éppen az ilyen extrém helyzetek kezelésére kell megalkotni.

II. Népszavazással a sarkalatos törvények ellen

Eddig viszonylag keveset vizsgált lehetőség, hogy a sarkalatos törvényeket népszavazással is felül lehetne írni. Ez az út, bár tartogat buktatókat, önmagában nem lenne alkotmányellenes.

A sarkalatos törvények a népszavazás szempontjából ugyanolyan törvénynek minősülnek, mint a feles többséggel elfogadottak, ezért amennyiben a megfelelő érvényességi és eredményességi küszöböket eléri a népszavazás, lehetséges ilyen módon módosítani a kétharmados jogszabályokat.

Ebben az esetben a következő jogi problémák adódhatnak:

1) Nem ütközik-e kizárt tárgykörbe a módosítás?

a) Választójogi törvények

Ennél a pontnál egyből kiesik a választójogi törvény a módosítható törvények köréből, mivel ezt az Alaptörvény 8. cikk (3) c) kifejezetten megtiltja.

b) Nem vonatkozhat az Alaptörvény módosítására

Erre abban az esetben kerülhet sor, amennyiben a népszavazással behelyettesíteni kívánt szöveg az Alaptörvénnyel ellentétes. Ennélfogva egy kétharmados törvényt nem lehet kiüresíteni (például két másik lényegtelen paragrafusra kicserélni), és az sem tehető fel népszavazásra, hogy az érintett kérdések a jövőben feles többséggel módosíthatók legyenek-e, mivel az Alaptörvény a legtöbb helyen kifejezetten kimondja, hogy az adott szabályozási tárgy (alapvető) szabályait sarkalatos törvény határozza meg, ez a megoldás viszont ezzel nyilvánvalóan ellentétes eredményre vezetne.

Ezzel szemben az alkotmányjogilag nem támadható, ha a választópolgárok népszavazással döntenek abban az egyébként az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben, hogy milyenek legyenek például a közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvető szabályai.

c) Nem lehet népszavazást tartani a központi költségvetésről

Kérdés, hogy milyen összefüggést lát az Alkotmánybíróság a költségvetés és például az egykulcsos adó között. Megítélésem szerint nincs olyan szoros kapcsolat a kettő között, amely meggátolná egy erről szóló kérdés feltételét, amennyiben az adott tárgyév költségvetését nem érinti.

Akár az Alaptörvény szövegét vizsgájuk (nem véletlenül szerepel benn a költségvetési törvény, és nem bármilyen, költségvetési vonzattal bíró törvény), akár az alkotmányozó célját (stabil, tervezhető kormányzás), azt állapíthatjuk meg, hogy az egykulcsos adó jövőre vonatkozó kivezetése nem érinti az adott tárgyév költségvetését, ezáltal nem veszélyezteti a kormányzás stabilitását és kiszámíthatóságát.

Ha ezzel ellenkező következtetésre jutnánk, az nagy mértékben kiüresítené a népszavazás intézményét, hiszen nehezen tudunk olyan intézkedést megnevezni, amely ne érintené egy következő év költségvetését.

2) Egyértelműségi teszt

Világos, hogy ha az aktuális kormány népszavazással akarja módosítani a sarkalatos törvényeket, akkor a megemelt érvényességi küszöb miatt ezt jó eséllyel csak egy népszavazáson tudja elérni. Nem valószínű ugyanis, hogy több mint négy millió választópolgárt egymás után többször is el lehet vinni az urnákhoz. Ez pedig arra kényszeríti a kormányt, hogy az összes fontos kérdést egy referendumon vigye dűlőre. Ekkor viszont egy sor értelmezési kérdés merülne fel, hiszen tömören, ugyanakkor mégis világosan kell feltenni a kérdéseket a választópolgároknak.

3) Az eredmény elszabotálása

A következő pont ma ismét nem tűnik reálisnak, és az egyes szereplőktől jogellenes magatartást feltételez, azonban hogy reális képet kapjunk az egyes forgatókönyvekről, úgy gondolom, mégis számolnunk kell vele. A magyar közjogban a népszavazás eredménye által nem módosul automatikusan a törvény, azt továbbra is a parlamentnek kell végrehajtania. Ahhoz azonban, hogy ez jogszerűen megtörténjen, a sarkalatos törvényeket továbbra is kétharmaddal kell módosítani. Ez pedig obstrukcióra ad lehetőséget az ellenzéknek, ami egy válságos helyzetben, egy vitatott jogszerűségű vagy eredményű népszavazás után előfordulhat, hogy nem lesz valószínűtlen lehetőség az ellenzék előtt.

Ez teljes patthelyzetet teremtene, hiszen az Alkotmánybíróság bár kimondhatja a mulasztás jogszerűtlenségét, mégsem kötelezhetné az ellenzéket a törvény elfogadására, ugyanakkor a nem megfelelő többséggel elfogadott jogszabályt sem minősítheti alkotmányosnak.

A következő megoldások egy meglehetősen bonyolult kérdéskört érintenek, amelyre jelen cikk keretein belül nem térhetünk ki részlegesen.  A probléma a kétharmados törvények születése óta fennáll, és arra vonatkozik, hogy mi számít kétharmadosnak, a tárgykörről szóló törvény egésze, vagy csak a szabályozási tárgy legfontosabb elemei. A mi szempontunkból a releváns kérdés tehát az, hogy mit is jelent valójában az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdése: „A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”? Az Alaptörvény alapján megalkotott sarkalatos törvények minden betűjét kétharmados szavazataránnyal lehet megváltoztatni, vagy csak egyes törvényi rendelkezések megváltoztatásához kell a minősített többség?

Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata szerint az Alaptörvényig az érintett kétharmados törvény minden rendelkezésének módosítása minősített többséget igényelt. A jogalkotó az Alaptörvény elfogadása után a sarkalatos törvényeknél azonban bevezette az ún. sarkalatossági klauzulák intézményét, amellyel az érintett sarkalatos törvények végén maga határozza meg, hogy az Alaptörvény értelmében mely rendelkezések számítanak sarkalatosnak.

Az Alkotmánybíróság eddigi döntései ((42/2012. (XII. 20.), X/704/2013., és 13/2013. (VI. 17.) AB határozat)) az alábbi irányba mutatnak:

1. Az Alaptörvény szövege alapján minden érintett szabályozási tárgy esetében külön kell eldönteni, hogy mely törvényi szabályok tekinthetők sarkalatosnak.

2. A sarkalatos törvények nem minden pontja igényel kétharmados szavazatarányt, sőt ahogy a legutóbbi döntés lényege mutatja, még azok sem biztosan, amelyeket a jogalkotó sarkalatosként jelölt meg.

Könnyen belátható, hogy az Alkotmánybíróság fenti döntéséből az következik, hogy a jövőben a sarkalatos törvények összes olyan a jogalkotó által sarkalatosnak minősített pontját, amelyet ebből a szempontból még nem vizsgált az Alkotmánybíróság, csak feltételes módban tekinthetjük sarkalatosnak.

III. Egyszerű többséggel módosítani a sarkalatos paragrafusokat

Az egyik lehetséges megoldás, hogy az új parlament egyszerű többséggel módosítja a jogalkotó által sarkalatosnak minősített paragrafusokat, például törli vagy módosítja a gazdasági stabilitási törvényben az egykulcsos adóra vonatkozó rendelkezéseket.

Ebben az esetben, amennyiben az ellenzék absztrakt normakontrollt kér (ezt valószínűsíthetjük), akkor az Alkotmánybíróságnál pattog a labda, amely a következő döntéseket hozhatja:

(1) Elutasítja az indítványt, ezáltal alkotmányosnak nyilvánítja a módosítást, és gyakorlatilag felülírja a sarkalatossági taxációt kiemelve onnan az érintett rendelkezéseket.
(2) Megsemmisíti a módosítást, arra hivatkozva, hogy a tartalma alapján az Alaptörvény szerint az adott paragrafus sarkalatosnak minősül.

(3) Megsemmisíti a módosítást, és megerősíti az Alaptörvény előtti gyakorlatát, miszerint a kétharmados törvények minden paragrafusa kétharmadosnak számít. - Az Alkotmánybíróság jelenlegi gyakorlata ez utóbbi lehetőséggel ellentétes irányba mutat.

Ez a forgatókönyv adott esetben (amennyiben az Alkotmánybíróság elfogadja az új kormány közjogi felfogását) önmagában alkotmányos lehet, mégis rengeteg buktatót tartalmaz. Amennyiben az új többség több sarkalatos törvény sok rendelkezését módosítja (ami a sarkalatos jogszabályok nagy száma, és tárgyköreik alapján valószínű), az Alkotmánybíróságot óriási feladatok elé állítja, aminek az lehet a következménye, hogy a sokáig elhúzódnak az ügyek. Ez pedig a bizonytalanság, és a döntések hatása miatt szinte beláthatatlan következményekkel járhat.

IV. A sarkalatos törvények nem kétharmados szakaszainak módosításával vagy feles többségű törvényekkel kiüresíteni a sarkalatos paragrafusokat

A következő módszer sem túl elegáns, mégis számolnunk kell vele. A sarkalatos törvények legfontosabb szakaszait akár úgy is megpróbálhatja semlegesíteni egy új kormány, hogy vagy a sarkalatos törvények sarkalatossági klauzulák által fel nem sorolt paragrafusait módosítja, vagy egyszerű feles törvényekben olyan részletszabályokat helyez el, amelyek ellehetetlenítik, vagy kiüresítik az eltávolítani kívánt paragrafusokat. Az ügyben a végső szót az ellenzék valószínűsíthető indítványára ebben az estben is az Alkotmánybíróság fogja kimondani.

Ez a forgatókönyv alkotmányjogi szempontból helytelenebb az előzőnél, hiszen milyen képet ad egy államról, ha a saját kormánya játssza ki jogszabályi kötelezettségeit.

VI. Kiskapu? A sarkalatosság klauzulák módosításával

A jogalkotó a sarkalatos törvények végén található klauzulákban határozza meg, hogy az Alaptörvény adott szakasza szerint a törvény mely részei számítanak sarkalatosnak, azaz melyek módosítása kíván kétharmados többséget.

Felmerül azonban a kérdés, hogy milyen többséggel módosíthatók a sarkalatossági klauzulák? A válasz az, hogy mivel a klauzula önmagát nem minősíti sarkalatosnak, ezért elvileg egyszerű többséggel. (Lásd pl.: a gazdasági stabilitási törvény, vagy a családok védelméről szóló törvény végén található klauzulákat.)

Bár dogmatikai magyarázatot még találhatunk a jelenségre (maga a sarkalatossági záradék nem tekinthető az alaptörvényi tárgykör végrehajtásának), logikailag ugyanakkor meglehetősen értelmetlennek tűnik ez a konstrukció, hiszen semmi értelme bizonyos paragrafusokat kétharmados többséggel védeni, ha egy egyszerű többséget igénylő módosítással feles többségű szakaszokká konvertálhatók. Így bár elvileg lehetőség van arra, hogy a jogalkotó, először feles többséggel a klauzulát módosítva kigyomláljon szakaszokat a kétharmadot igénylők közül, majd ezeket feles többséggel módosítsa, ez azonban aligha marad több jogtechnikai játéknál, hiszen az utolsó szó természetesen itt is az Alkotmánybíróságé.

Nyílt jogtiprás, pusztuló jogbiztonság, rengeteg feleslegesen felemésztett idő és energia. Ez várhat ránk, ha nem sikerül értelmes megoldást találni a sarkalatos dilemmákra.

A kép forrása: http://www.kobanya.info/index.php/kozelet/itemlist/category/25-lapos-p%C3%A9ter-blogja?start=24

*

Az írás eredetileg az arsboni.hu oldalon jelent meg. Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.