Az Amszterdami Szerződéssel (1998) vált először lehetővé, hogy az Európai Unió közjogi – nem csak politikai – értelemben is szankciókat alkalmazhasson valamelyik tagállamával szemben, ha az megsérti az Unió legalapvetőbb értékeit. Noha e cikk már közel két évtizede része az EU közjogának, az az elmúlt években került az európai és a hazai közvélemény érdeklődésének fénykörébe, leginkább a 2010-ben Magyarországon bekövetkezett politikai fordulat és az új alkotmány megítélésről szóló folyamatos viták miatt.

Orbán Viktor az Európai Parlament plenáris ülésén

Az MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport munkatársának az MTA TK Jogtudományi Intézet blogjánmegjelent írása a 7. cikk bemutatásával és értékelésével ahhoz szeretne hozzájárulni, hogy a véleményformálók és a közvélemény is részletesebb képet e sajátos EU jogi instrumentumról.

1. A 7. cikk működése és logikája

A 7. cikk célja nagyon egyszerűen összefoglalható: lehetőséget teremt az EU számára, hogy alkotmányos eszközökkel megvédje az identitása alapját alkotó értékeket. Ha belegondolunk, ebben nincsen semmi szokatlan, hiszen egy vállaltan értékközösséget is alkotó, föderatív jellegű politikai közösséggel szemben az egyik legalapvetőbb elvárás, hogy identitását mind kifelé, a nemzetközi politika világában, mind befelé, a tagállamok felé képes legyen megjeleníteni, képviselni és – adott esetben – védelmezni. Az uniós identitás tagállamokkal szembeni védelmének különösen azért lehet létjogosultsága, mert a 2004-ben elkezdődött, több lépcsős bővítési folyamattal jelentősen bővült a tagállamok köre (15-ről 28-ra). Az új tagállamok legnagyobb része pedig már Európa egy másik, önálló történeti-kulturális jellemzőkkel rendelkező régiójából, a szocialista múlttal terhelt Kelet-Közép-Európából érkezett. A 2004 előtt még alapjaiban nyugat-európainak tekinthető uniós tagállamok köre tehát jelentősen kibővült és ez sok minden más mellett akár értékkonfliktusokat is felszínre hozhat, a természetszerű érdek-összeütközések mellett.

Jelenleg a 7. cikk egy több lépcsős eljárást rögzít, amely meghatározó jellemzője a kifinomultsággal összehangolt óvatosság. Maga az eljárás a következő lépésekben foglalható össze:

(i.) Első lépésként a Tanács – a Miniszterek Tanácsának Általános Ügyek Formációja, melyben a külügyminiszterek vesznek részt – négyötödös többséggel és az Európai Parlament egyetértésével megállapíthatja, hogy EU értékei súlyos sérelmének „egyértelmű veszélye” áll fenn egy tagállamban. A hivatkozott értékeket a szerződés 2. cikkében találhatjuk meg: az emberi méltóság, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, az emberi jogok tiszteletben tartása (különös tekintettel a kisebbségek jogaira); továbbá a 2. cikk utal még a pluralizmusra, a megkülönböztetés tilalmára, a toleranciára, az igazságosságra, a szolidaritásra, a férfiak és a nők közötti egyenlőségre mint általános társadalmi értékekre. Az eljárást a tagállamok egyharmada, az Európai Parlament, vagy az Európai Bizottság is kezdeményezheti.

(ii.) Az érintett tagállamot meg kell hallgatni, és az „egyértelmű veszélyeztetés” megállapítása mellett a Tanács ajánlásokat is megfogalmazhat arról, hogyan kellene ezt a helyzetet megoldani. Ezt követően a Tanács folyamatosan ellenőrzi, hogy azok a problémák, melyekből e „veszélyhelyzetet” továbbra is fennállnak-e, vagy pedig pozitív elmozdulás történt a tagállam politikájában.

(iii.) Amennyiben a tagállam nem változtat a korábbi politikáján, immár az állam- és kormányfőkből álló Európai Tanács jogosult fellépni. A tagállamok egy harmadának, vagy az Európai Bizottság javaslata alapján az Európai Tanács – amennyiben ezzel az Európai Parlament egyet ért – egyhangúan – ezen a szavazáson az érintett tagállam nem vehet részt – kimondhatja, hogy egy tagállam súlyosan és tartósan megsérti az előbb említett értékeket. Természetesen itt is lehetőséget kell adni az érintett tagállamnak álláspontja bemutatására. Ha ez megtörténik, akkor ezt követően a Tanács minősített többséggel dönthet különféle szankciók bevezetéséről, mely akár a szavazati jogok felfüggesztését is jelentheti.

(iv.) Ha az immár szankciók alá vont tagállam változtat a politikáján és ennek hatására megváltoznak az eljárás alapjául szolgáló, az uniós értékeket veszélyeztető körülmények, akkor a Tanács minősített többséggel visszavonhatja a szankciókat.

2. Problémák, kérdések

Nincs könnyű helyzetben az a kutató, aki az előbbi eljárást nem csak bemutatni, hanem értékelni is szeretné. Gyakorlati tapasztalatok az alkalmazásáról nem állnak rendelkezésre, és az is feltűnő, hogy az illetékes szervek mennyire kerülik az erre történő hivatkozást. E probléma miatt a következőkben pusztán feltételezéséket fogalmazok meg a 7. cikk szerinti eljárás egyes dimenzióiról különféle jogászi és társadalomtudományi szempontok felhasználásával.

2.1. Túlzottan szofisztikált, hosszadalmas és nem hatékony eljárás

A politikaelmélet általános megállapítása, hogy egy eljárás akkor lehet valóban hatékony, ha nincs túlbonyolítva, egyszerű és világos szempontokat és mércéket kínál. Ha egy eljárás túlzottan összetett, hosszadalmas és több önálló intézmény együttműködése is szükséges hozzá, akkor az kevéssé hatékonnyá válhat, egyszerűen az eltérő intézményi érdekek hatékonyságot lerontó interferenciája miatt.

A 7. cikk szerinti eljárásról azt nem lehet állítani, hogy egyszerű és gyors. Érdemes felfigyelni arra, hogy négy uniós intézmény – Európai Tanács, Tanács, Európai Parlament és Európai Bizottság – vesz benne részt. Mivel ezek az intézmények eltérő érdekeket jelenítenek meg – az Európai Tanács és a Tanács leginkább a tagállamok érdekeit, az Európai Parlament az „európaiak” érdekeit, míg az Európai Bizottság az Unió önérdekét – nem nehéz elképzelni, hogy egyes tagállami helyzetek megítélése intézményenként akár jelentősen is eltérhet. A Tanács külügyminiszterei például sokkal „árnyaltabban” és „empatikusabban” viszonyulhatnak egy problémához, tudva, hogy akár a saját államuk is lehet a következő „célpont”, mint a demokratikus- és értékkérdésekre sokkal érzékenyebb és fogékonyabb Európai Parlament. Azaz, egyáltalán nem biztos, hogy egy tagállami helyzetet minden, az eljárásban valamilyen módon résztvevő intézmény ugyanúgy ítél meg a jövőben, ezek az érdekellentétek pedig jelentősen ronthatják az eljárás hatékonyságát.

Másrészt, az eljárás számos eljárási mozzanatból épül fel, melyek közül leglényegesebb a „veszélyeztetési” és a „súlyosan értéksértő” helyzet önálló lépcsőként történő megkülönböztetése. További elemek az Európai Parlament egyetértésének kikérése; az érintett tagállam „védekezési” lehetősége; a súlyos sérelem megállapításának és szankciók kiszabásának eljárásjogi elválasztása; illetve a „veszélyeztetési” helyzetben az ajánlások megfogalmazásának és azok ellenőrzésének lehetővé tétele. Látható, hogy egyáltalán nem egy rövid és gyors folyamatról van szó, az eljárás ilyen mértékű cizelláltságát a tárgy politikai jelentősége önmagában megfelelően indokolhatja. Azonban az is nyilvánvaló, hogy a „veszélyeztetési” helyzet megállapítására induló eljárás kezdeményezésétől az esetleges szankciók kiszabásáig hosszú hónapok telhetnek el, egyszerűen csak az egyes eljárási lépések politikai jelentősége miatt.

Fontos kérdés, hogy vajon a „veszélyeztetési” és a „súlyosan értéksértő” helyzet megállapítására irányuló eljárási lépcsők szükségszerűen összekapcsolódnak-e. Vajon lehetséges-e rögtön a második szakasszal, a súlyos sérelem megállapítására irányuló eljárással kezdeni-e egy tagállam helyzetének megítélését? A szövegből erre a kérdésre nem kapunk választ, azonban a kérdéses szakasz történeti – a „veszélyeztetés” megállapításáról szóló első bekezdés a Lisszaboni Szerződéssel került a szövegbe – és logikai értelmezése – a szerződés szövege egy szakaszba, egymást követő bekezdésekben helyezi el a két eljárást – arra utal, hogy ezek az eljárások nem választhatóak el egymástól. Megalapozottan lehet tehát amellett érvelni, hogy az első bekezdésbe tartozó („veszélyeztetési”) eljárás megelőzi a szankciók kiszabására lehetőséget adó második bekezdés alapján indulót. Tehát, véleményem szerint, nincs lehetőség az eljárást „gyorsított” módon lefolytatni, rögtön a „súlyosan értéksértő” helyzet kimondására irányuló eljárással fellépni egy tagállammal szemben. Ez ismétcsak nem segíti a 7. cikk hatékony alkalmazását.

2.2. Mit is veszélyeztetnek vagy sértenek a tagállamok pontosan?

A 7. cikk szerinti eljárás célja az EU alapértékeinek védelme. Amennyire jól hangozhat ebben a formában e mondat egy politikai beszédben, annyira problémás eljárásjogi és értékszociológiai szempontból.

Az első fontos kérdés, hogyan lehet bizonyítani, hogy az EU alapértékeit veszélyezteti egy tagállam, vagy éppen súlyosan megsérti. Noha egy publicisztikában ez könnyen egyértelművé tehető, jogászi szempontból kényes problémával állunk szemben. Nagy kérdés, hogy vajon tagállami szakpolitikai intézkedések megítéléséhez, értékeléséhez honnan lehet olyan információt szerezni, mely azok alapértékeket veszélyeztető vagy sértő természetét jogilag elfogadható módon képes bizonyítani. Különösen problémás lehet ez azért, mert egy tagállami helyzet megítélésében még mindig az adott tagállam legilletékesebb, egyszerűen azért, mert ő rendelkezik a legtöbb és a legpontosabb információval. Sőt, ezekre az információkra a külső szemlélő a legtöbb esetben kifejezetten rá van szorulva.

Az egyes uniós intézmények, különösen a Bizottság, természetesen foglalkozhatnak ilyen jellegű helyzetértékeléssel, de az kérdéses, hogy azok valóban kellő mélységűek és pontosságúak lesznek-e. Az előbbi az Európai Parlamentre is igaz, de ennél az intézménynél még a szükségszerű politikai torzítást is figyelembe kell venni, mely az egyes pártcsaládok közötti politikai vetélkedés természetes következménye. Más regionális nemzetközi szervezeteket vagy egyes kérdésekre specializált NGO-kat is igénybe lehet venni a „bizonyításhoz”, de az, hogy ezek információi, jelentései felhasználhatóak-e és ha igen, milyen mértékben az egy további, nem könnyen megválaszolható kérdés. Összegezve, egy a 7. cikk alá vonható helyzet jogilag értékelhető, a jogállamiság követelményeinek megfelelő bizonyítása meglehetősen összetett és bonyolult feladatnak tűnik, mely nem tudható le egyszerű elvi-politikai deklarációkkal.

Elvontabb, de létező probléma, hogy a 2. cikk alapértékeinek pontos jelentése egyáltalán nem tisztázott – sem elméletben, sem az intézményes gyakorlatban. A szabadságnak és a demokráciának például legalább annyi elfogadható értelmezése lehet, ahány nagyobb politikai filozófiai irányzat létezett az elmúlt két és fél évszázadban. Csak gondoljunk arra, hogy a szabadság teljesen mást jelent a klasszikus liberalizmus szemszögéből – az egyén szabadsága –, mint, mondjuk, a szocializmus nézőpontjából – a társadalmi elnyomás felszámolása –. Ugyanígy beszélhetünk a demokrácia intézményi vagy populista értelmezéséről. Ezt a sort a többi érték vonatkozásában is folytathatnánk, talán az emberi méltóság lehet az egyetlen kivétel, mely valóban a modern európai közgondolkodás sarokköve és tartalma megkérdőjelezhetetlen. Az értékek tehát nagyon nehezen „jogiasíthatóak”, ez pedig szükségszerűen politikai- és hitviták irányába terelheti a róluk való gondolkodást – és így gyakorlatilag konszenzuális értelemben megalapozhatatlanná válik az azok megsértéséről szóló esetleges uniós döntés.

Ezek alapján úgy gondolom, hogy csak teljesen egyértelmű helyzetekben – teljesen hipotetikusan: a rabszolgaság bevezetése, az egyenlő választójog flagráns sérelme többlet szavazatok biztosításával, vagy konkrét, csoportszintű jogfosztások – lehetséges a 7. cikket meggyőzően alkalmazni, ezek előfordulása pedig igencsak valószínűtlennek tűnik, leginkább azért, mert Európai államai is tanultak a 20. század történelméből.

2.3. Az elhúzódó gazdasági válság kihívásai, a tagállami politika újraértelmezése

A gazdasági válság 2008-as kezdete, mely Európában az „déli” perifériára koncentrálódó euró-válsággal is összekapcsolódott, teljesen új környezetet teremtett a tagállamok és az EU számára. A leglogikusabb tagállami magatartás ebben az esetben a gazdasági-politikai mozgástér növelése volt, egyszerűen azért, mert az EU kezdetben egyáltalán nem rendelkezett megfelelő instrumentumokkal a válság okozta problémák kezelésére, majd az azt követően kialakított eszközök – melyek a makrogazdasági stabilitás megőrzésére és a szociális feszültségek, különösen a munkanélküliség kezelésére törekszenek – megítélése sem egységes a tagállamok körében.

Az egyes válságkezelő tagállami intézkedések pedig könnyen értelmezhetőek az EU alapértékei sérelmeként is: az állami beavatkozás növelése például konfliktusba kerülhet a jogállamisággal, míg a bevándorlással összekapcsolódó problémákra adott válaszok az egyenlőség követelményeit sérthetik. Tekintve a globális és az európai helyzet kiszámíthatatlanságát – egyes megoldások megítélése akár évről-évre változhat, mint történt az például a banki különadók esetében – valószínűtlen, hogy a tagállamok egy-egy határhelyzetben egységesen fel kívánnának lépni az érintett tagállammal szemben, mivel tudatában vannak annak, hogy akár ők is hamarosan hasonló helyzetbe kerülhetnek. Azaz, a 2008-at követő időszak politikai valósága, mely többek között élesen rámutatott az EU cselekvéseinek korlátaira és újra előtérbe állította a tagállami politizálást, valószínűtlenné teszi, hogy a tagállamok egy-egy határhelyzetben olyan nyíltan konfrontálódjanak egymással, mely a 7. cikk alkalmazásához vezetne.

3. Valóban realitás-e a tagállamok számára?

Összegezve, úgy látom, a 7. cikk nem több, mint egy elméletben jól mutató eljárás, mely a jelenlegi körülmények között nem alkalmas az EU alapértékeinek megfelelő védelmére, azaz az uniós érdek hatékony érvényesítésére, alapvető politikai viták esetében. Az eljárás maga bonyolult és hosszadalmas, továbbá lehetővé teszi, hogy az egyes intézmények közötti érdek-eltérések jelentősen hátráltassák annak lefolyását; a „védett tárgy” sem tisztázott kellőképpen, mivel nehezen ragadható meg az alapértékek jogi vetülete, és a sérelem bizonyítása sem könnyű kérdés. Mindezek mellett a jelenlegi európai politikai környezet is inkább kedvezőtlen ilyen jellegű viták lefolytatásához.

További nagyon érdekes kérdés, hogy vajon szükség van-e egyáltalán egy „kemény” jogi jellegű eljárásra az EU jelenlegi helyzetében. Meggyőzően lehet amellett érvelni – mint tette ezt Varju Márton is e cikk egy korábbi változatára reflektálva –, hogy mivel az EU léte az együttműködésen alapul, ezért nincs is szükség egy valóban komoly, végrehajtó jellegű, szankciókat is lehetővé tevő eljárásra, mivel a tagállamok végső soron tudatában vannak annak, hogy a legalapvetőbb érdekük mindig az együttműködés marad. Ilyen értelemben pedig a 7. cikk jelenlegi formájának meg van a maga rációja, a problémák politikai menedzselésében egy jól felhasználható, ultima ratio jellegű eszköz, mely célja nem az, hogy végrehajtsák, hanem az, hogy a vonakodó tagállamokkal folytatott politikai viták egyik erős érve legyen. Ezzel a megközelítéssel akár egyet is lehet érteni, csak akkor az a kérdés marad megválaszolatlanul, hogy egyáltalán miért kellett az alapító szerződésekbe ilyen részletességgel beemelni a 7. cikket, nem lett volna-e elég egy rövid utalás?

Végső soron, a 7. cikk tehát nem alkalmas alapvető feladatának – az EU identitásának védelme – ellátására, és ezért maximum csak papíron tekinthető „atomfegyvernek”. Ahhoz, hogy egy valóban hatékony eljárás jöjjön létre, mely a gyakorlatban is képes lenne az uniós alapértékek tagállamokkal szembeni védelmére, legalább a következő feltételeknek kellene teljesülnie: (i.) jelentősen le kellene egyszerűsíteni és fel kellene gyorsítani az eljárást, (ii.) az uniós alapértékek tartalmáról valamiféle alapvető konszenzusnak ki kellene alakulnia az uniós intézmények és a tagállamok gyakorlatában.

Szerző: Fekete Balázs

Kép: Parameter.sk

A cikk a Jogtudományi Intézet blogoldalán jelent meg.

Az írás a szerzők véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.