Ars Fori rovatunk jelenlegi témájaként a választójoggal foglalkozunk. Ennek keretében arra kértük a téma szakértőit, hogy az általunk felsorolt rengeteg kérdés közül legalább öt megválaszolásával járuljanak hozzá az új választójogi rendszer jobb megértéséhez, illetve a változások lehetséges következményeinek feltérképezéséhez. Ezúttal László Róbert, a Political Capital választási szakértője válaszol.

Mit gondolsz a rendszerváltás óta mennyiben befolyásolta a választási rendszer a pártrendszert és ezáltal a közjogi berendezkedésünket? Mennyiben változik ez az új szabályokkal?

Egy választási rendszer mindig hat a pártrendszerre (főleg, ha húsz évig érdemben nem változtatnak rajta), de sem alá-, sem túlbecsülni nem érdemes annak mértékét. A pártrendszer blokkosodásának nem az egyetlen, de az egyik meghatározó okozója volt a vegyes, de sokkal inkább a többségi rendszerek jegyeit magán viselő választási szisztéma. A politikai arénába való nehéz betörésben a politikai kultúrának legalább akkora szerepe volt, mint a túlságosan szigorú jelöltállítási rendszernek, de még így sem bizonyult lehetetlennek új formációk megjelenése – igaz, ez húsz év alatt mindössze három pártnak sikerült, és a Jobbik volt az egyetlen, amely nem kis pártként debütált.

Az új szisztéma egy újabb nagy lépést tett a többségi rendszerek irányába (egyéni kerületi mandátumok súlyának növekedése, második forduló eltörlése, a „győzteskompenzáció” bevezetése), ami még inkább a nagy pártok dominanciáját erősíti. A parlamentbe jutás feltétele nem nehezedett ugyan a kisebb pártok számára (az ötszázalékos küszöb változatlan maradt), mandátumarányuk tekintetében a korábbinál is alulreprezentáltabbak lesznek. A jelöltállítás feltételeinek könnyítése önmagában elősegíthetné a zárt politikai rendszerünk megnyitását, az ellenőrizetlen kampánytámogatás és a többes jelölés bevezetésével együtt azonban ez sokkal inkább a politikai opportunizmust segíti elő (ezt bizonyítja a komolytalan pártok jelöltállítási sikere, illetve a valószínűsíthetően gyenge választási eredményük).

Véleményed szerint szükség volt a korábbi választási rendszer reformjára?

Átfogó reformra nem volt közjogi kényszer, állagmegóvásnál viszont nagyobb átalakításokat már jóval korábban el kellett volna végezni. A 2009-es választási auditunkban1 kifejtettük részletesen ezeket a pontokat, amelyek közül a legfontosabbak a választókerületi aránytalanság, a külképviseleti szavazás és a jelöltállítási rendszer voltak.

2010 előtt a kétharmadot összeadni képes MSZP és Fidesz nem volt érdekelt a rendszer átfogó reformjában, ezért nem is törekedtek rá; az alacsony színvonalú vita kimerült a „kisebbparlamentezés”-ben.2 A Fidesz kétharmados többségének megszerzésével viszont vadonatúj helyzet állt elő: lehetőség nyílt arra, hogy egyetlen politikai erő alakítsa át saját – vélt vagy valós – érdekeinek megfelelően a rendszert.

Nemzetközi összehasonlításban mit gondolsz az új szabályozásról? Van esetleg olyan minta, amelyet követhetett a jogalkotó?

Nincs ilyen, de nem is kell, hogy legyen. Minden országnak más a választási rendszere, és ez jól van így. Az inkább problémás, hogy több vitatható elemet is kiragadott nemzetközi példákkal igyekezett legitimálni a törvényalkotó, de a rendszer egésze egyáltalán nem hasonlít egyikre sem. Például az előzetes regisztrációt amerikai mintára hivatkozva kívánta bevezetni, de a liberális kampányszabályokat ugyanonnan már nem akarta importálni. A többségi rendszerek felé tett lépéseknél gyakran hivatkozott a brit mintára, mondván, mindenki, aki a magyar reformot kritizálja, tegye hozzá, hogy Nagy-Britanniában diktatúra van3 – elhallgatva, hogy a több évszázados hagyományokkal bíró westminsteri modell idegen a rendszerváltás utáni magyar hagyományoktól, illetve, hogy milyen a magyar rendszerben nem létező fékek és ellensúlyok védik a kormány túlhatalmától a brit állampolgárokat.

Hogyan értékeled az új jelölési rendszert?

Egy március 10-ei közleményünket4 tudom (rövidítve) idézni:

Amíg a jelöltállítás úgy épül a választók ajánlására, hogy a pártok kezelik a választópolgárok adatait, és amíg több százmillió forintos támogatás tehető zsebre ellenőrizetlenül, addig nincs mit csodálkozni a csalássorozaton.

A jelöltállítás átfogó reformra szorult volna, ehhez képest az elmúlt ciklusban legfeljebb ráncfelvarrás történt. Az ajánlószelvények ugyan megszűntek, de csak a kevéssel jobb ajánlóívek léptek a helyükbe. A többes ajánlás lehetőségével újabb eszközt, a kampánytámogatás bevezetésével pedig újabb motivációt adtak a potenciális csalók kezébe. Abban lehetett csak reménykedni, hogy a megkönnyített jelöltállítási feltételek miatt komolyabb visszaélések nélkül is célt érhetnek a politikai opportunisták, de ez naivitásnak bizonyult.

Sem az előző, sem a mostani parlament nem volt nyitott a jelöltállítás új alapokra helyezésére, és ez aligha magyarázható mással, mint hogy a kétharmados többséggel akkor (MSZP és Fidesz) és ma (Fidesz) rendelkező pártok számára tökéletesen megfelel a zavaros, feketepénzekkel és bizniszpártokkal operáló, egymás zsarolására épülő struktúra.

A hatályos rendszerben legfeljebb annyi az újdonság, hogy míg látszólag (az induláshoz szükséges aláírások csökkentésével) szélesre nyitja a kaput az újabb politikai formációk előtt, valójában a választási környezet még a korábbinál is zártabb, minek következtében komoly politikai ambícióval rendelkező pártok alig, a kampánypénzek lenyúlásában érdekelt kamuformációk annál nagyobb számban próbálnak meg érvényesülni.

Fontos látnunk, hogy a visszaélés-sorozat a rendszernek nem óhatatlan mellékhatását, hanem a velejét képezi. A választási eljárást és a magyar demokráciát negyed évszázada mérgező ajánlási rendszertől teljes egészében meg kellene szabadulnunk. A jelöltállítás új alapokra helyezéséről végképp megspórolhatatlannak tűnik egy széleskörű szakmai vita, amelyben a magunk részéről ugyanazt az álláspontot képviselnénk, mint 2007 óta folyamatosan: a kaució bevezetését. Más működőképes megoldások is felmerültek az elmúlt években, ezekről kellene érdemi vitát folytatni.

A kampányszabályozás kényes kérdése volt a politikai reklám és a politikai hirdetés fogalmának különválasztása és a kapcsolódó médiaszabályozás, amely miatt az Európai Bizottság is vizsgálatokat folytatott. Mi a véleményed az új kampányszabályozásról, a kampány eszközeiről?

A kampány szabályozása nem biztosít egyenlő feltételeket a feleknek. A törvény betűje szerint minden pártra egyformán vonatkoznak ugyan a szabályok, a mindenkori kormány mégis aránytalanul nagy előnyt élvez (kampányidőszakban is folytathat „tájékoztató” kampányt a kereskedelmi tévékben és rádiókban, olyan helyeken is megjelenhetnek a plakátjai, ahol a pártokéi nem), a „civil” szervezeteknek kiszervezhető kampánytevékenység pedig a legjobb anyagi háttérrel rendelkező formációkat hozza előnyös helyzetbe.

A kampányszabályozás átalakításának fő célja az apolitikus választók távol tartása a választástól (ugyanerre lett volna hivatott az előzetes regisztráció bevezetése is). Ezt a célt szolgálja:

• az ingyenesség bevezetésével a politikai reklámok de facto megszüntetése a kereskedelmi rádiókban és televíziókban;

• a politikai reklámok közszolgálati csatornákon való limitált megjelenése;

• a közterületi hirdetések – nem fair eszközökkel, a választás előtt három hónappal történő rendeletmódosítással elért – korlátozása.

 Látsz-e pozitív változásokat a kampányfinanszírozás terén?

A költési limit két és félszeresére emelése, illetve a jelöltek kampánytámogatásának kincstári kártyán történő kifizetése jó irányba tett lépések. A kampányfinanszírozás egésze viszont továbbra sem átlátható, továbbra sem ellenőrizhető, így ez a két apró pozitív elem nem használt többet, mint egy koszos pocsolyába öntött pohár tiszta víz.

 Mit gondolsz az egyfordulós rendszerről?

Mind az egy-, mind a két forduló egyformán demokratikus megoldás, egyiket vagy másikat csak politikai érdekek mentén lehet védeni vagy támadni – szakmai viszonyulásom tehát nincs hozzá. Ami biztos, hogy a második forduló eltörlése relatív többségivé tette az egyéni kerületi ágat, ami nyilvánvalóan a mindenkori relatív legnagyobb politikai erőnek kedvez. De hogy mely párt foglalja el épp ezt a pozíciót, az változhat; a kormánypárt részéről ez tehát egy kockázatos lépés volt.

Hogyan ítéled meg a választókerületek megrajzolását? Mi a véleményed ennek sarkalatos szinten történő szabályozásáról?

A választójogi szabályozás átalakulása 2010-2014. című, az MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézetének felkérésére készült írásomból5 idéznék:

„Az Alkotmánybíróság 2010-es határozata6 a választókerületek kialakítására vonatkozó „alapvető elvek, szabályok és garanciák” meghatározásának kétharmados törvényben való rögzítésére kötelezte a törvényalkotót, ugyanakkor lehetővé tette, hogy a kerületi térképet csak feles törvényben rögzítsék.

Az elvárt garanciák, elvek csak részben jelennek meg az új választójogi törvényben, a térkép viszont – azzal, hogy a sarkalatos törvény hatálya alá került – indokolatlanul nehezen lesz módosítható a jövőben.7 Az új választójogi törvény tehát átmenetileg felszabadította az Országgyűlést az alkotmányos mulasztás terhe alól, amint azonban csak egyetlen választókerület létszáma is 20%-ot meghaladó mértékben eltér majd az átlagtól – a kétharmados többség esetleges hiányában –, újra fenyegetni fogja.

Ezt az állapotot a törvényalkotó megelőzhette volna azzal, hogy kiveszi a térképrajzolás jogát a politikusok kezéből, és egy kötött mandátumú, független határkijelölő bizottsághoz utalja azt. A Nagy-Britanniában jól működő Boundary Commissions intézményéhez hasonló független testület minden ciklusban megvizsgálhatná, hogy indokolt-e a határrevízió, és ha igen, szigorú szabályok szerint volnának kötelesek eljárni a kerülethatárok módosításakor. A törvényalkotó azonban ezzel ellentétes utat választott: a konkrét határkijelölés a mindenkori kétharmados többség politikai döntésén múlik, amelynek csak lazább szabályok kötik a kezét.

Mindennek következménye, hogy amíg egyetlen politikai erő kezében összpontosul a szükséges többség, addig jelentősebb kontroll nélkül módosíthatók a határok. Abban az esetben pedig, ha politikailag ellenérdekelt felek képesek csak összeadni a kétharmados többséget, nagy eséllyel képtelenek lesznek a megállapodásra. (1998 és 2010 között csak az MSZP és a Fidesz együttszavazása esetén mehettek át a parlamenten minősített többséget igénylő döntések; ebben az időszakban az alkotmányos kényszer ellenére meg sem kezdődtek az egyeztetések a választókerületi aránytalanság kiküszöbölésére.) Az új szabályozás mellett tehát továbbra is nagy a valószínűsége annak, hogy a folyamatosan újratermelődő lélekszám-változások megfelelő kezelésére nem lesz képes a mindenkori parlament.

A választókerületi aránytalanság ügyében tanúsított proaktív magatartásunk, reményeim szerint közismert; a már említett 2010-es AB-határozat – egy másik mellett – a Political Capital utólagos normakontrollra vonatkozó kérelmének és alkotmányjogi panaszának eredményeképp született meg.8 Ezért is aggaszt, hogy a törvényalkotó csak ideiglenesen oldotta meg a választókerületi aránytalanság problémáját.”

Ilyen körülmények között nem meglepő, hogy a kormánypárt által egyedül megrajzolt kerülettérkép erőteljesen jobbra húz.9

Mi a véleményed a megyei listák megszűnéséről?

Diszfunkcionálisan működtek, mivel túl kevés mandátum jutott a legtöbb megyére. Megszüntetésük a korábbi rendszer megtartása mellett is indokolt lett volna.

Mit gondolsz a töredékszavazatok számításának változásairól?

A „győzteskompenzáció” abszolút hungarikum (vö.: minden új elemre van nemzetközi példa). Nem sért alapjogot, hiszen minden szavazat csak egyszer hasznosul, mégis indokolatlanul bonyolulttá teszi a rendszert, és szembemegy a kompenzáció fő funkciójával, az egyéni ágon keletkező aránytalanságok ellensúlyozásával. Egyszerűbb és őszintébb megoldás lett volna nyíltan felvállalni a mindenkori győztes további megerősítésének szándékát, és egyszerűen eltörölni a teljes kompenzációs mechanizmust. Ennek hatása körülbelül ugyanaz lenne, mint a most hatályos rendszernek, viszont kiszámíthatóbb és közérthetőbb lenne. Nem azt állítom, hogy szerintem ez volna helyes, csak azt, hogy ha a győztes erősítése volt a cél, akkor ez lett volna a korrektebb eljárás. Mindazonáltal ez is egy kockázatos elem, egyáltalán nem biztos, hogy ez a jelenlegi kormánypártnak kedvez majd.

Az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény szerint, ha a nemzetiségi a nemzetiségi listára kíván szavazni és nemzetiségiként regisztrál, akkor az országos listára nem szavazhat. Mi a véleményed erről a megoldásról?

Ha elfogadjuk a teljes értékű kedvezményes mandátum létjogosultságát, akkor nehéz elképzelni jobb megoldást. Ha ugyanis az egyéni kerületi és a pártlistás szavazat mellett még egy nemzetiségi listás szavazat is járna a kisebbségi szavazóknak, az bizonyosan alkotmányellenes lenne, hiszen három szavazattal rendelkeznének, míg a legtöbben kettővel.

Nem ez a fő probléma a rendszerrel. Hanem az, hogy nincs benne verseny: ha nemzetiségiként kívánok szavazni, akkor az országos kisebbségi önkormányzat egyetlen listája mellé tehetek egy x-et. Ez nem demokratikus versengés, nincs tényleges választási lehetőség.

A megoldás talán az lenne, hogy – nem elfogadva a teljes értékű kedvezményes mandátum létjogosultságát – kizárólag szószólói pozícióért folyna a tényleges versengés. Ha így lenne, a harmadik szavazat sem volna aggályos, mivel az nem teljes értékű mandátumot eredményezne, csak egy kisebbségi szólószólóit.

Mi a véleményed a belföldön lakóhellyel nem rendelkező állampolgárok választójogának szabályozásáról? Hogyan ítéled meg a levélben történő szavazás lehetőségét?

Rengeteg komolyan vehetetlen érv hangzott el azzal kapcsolatban, miért ne legyen választójoguk a külhoni magyaroknak, vagy hogy miért indokolható, hogy csak listára szavazhatnak, egyéni képviselőre nem. Ezek közül a legismertebb, a „csak az szavazzon, aki itt adózik” szólam, amit ha komolyan vennénk, felvetné a kérdést, hogy milyen alapon szavaznak a munkanélküliek, az egyetemisták, a nyugdíjasok. Megítélésem szerint egyedül az érintettség elve indokolja a félszavazat bevezetését, és ugyanezen az alapon lehet egyébként megkérdőjelezni a választójog létjogosultságát is. Nyilvánvaló ugyanis, hogy jóval kevésbé érintik a magyar parlament által alkotott törvények a határokon túl élő magyar állampolgárok életét, mint az anyaországban élőkét. Ez a vita többé-kevésbé nyugvópontra jutott, valószínűleg nem függetlenül attól, hogy az érdeklődés messze elmaradt a várakozásoktól: 200 ezer alatt maradt a határon túlról regisztráltak száma.

A levélben szavazás természetéből adódóan nem kizárhatók a visszaélések: ha a szavazólap napokig a választópolgárok birtokában van, nem tudjuk kizárni az „idegenkezűséget”, ahogy azt sem, hogy pártaktivisták gyűjtsék be a szavazatokat, és szelektáljanak közülük azok célba juttatásakor. Mint a választási rendszer oly sok elemével, a külhoni szavazás módjával kapcsolatban is elmaradt a politikai és szakmai vita, ennek eredménye, hogy nem sikerült igazán biztonságos, még kevésbé korszerű megoldást találni. Az elektronikus szavazás egyetlen módját sem mérlegelték komolyan. Örömteli azonban, hogy civil kezdeményezésünkre a törvényalkotó kiküszöbölte a legnagyobb csalási lehetőséget.10

A legszembetűnőbb diszkrimináció azonban – ami benne maradt a törvényben – abban ölt testet, hogy míg a lakcímmel nem rendelkezők számára igen, a lakcímmel rendelkezők számára nem tették lehetővé a kényelmesebb, rugalmasabb, olcsóbb levélszavazást (számukra maradt a külképviseleti szavazás). Az Alkotmánybíróság asztalán heverő vonatkozó alkotmányjogi panaszról már csak a választás után születhet határozat.

Összességében hogyan értékeled a változásokat? Van olyan változás, ami módosításra szorul, esetleg veszélyeket rejt? Van esetleg olyan külföldi példa, aminek a bevezetését érdemes lenne megfontolni egy újabb reform alkalmával?

Ismét A választójogi szabályozás átalakulása 2010-2014. című, az MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézetének felkérésére készült írásomból idéznék:

• A jelöltállítási rendszer bár számos pontján (jó irányba) változott, addig nem lesznek tiszta körülmények, amíg a pártok kezelik a választópolgárok adatait, és amíg több százmillió forintos támogatáshoz juthatnak ellenőrizetlenül. Az is bebizonyosodott, hogy a többes jelölés nagyban megkönnyíti a visszaéléseket: lényegében semmi akadálya annak, hogy a pártok átmásolják egymás ajánlóívére a választópolgárok adatait, majd az aláírást odahamisítsák. A jelöltállítási rendszert tehát teljesen új alapokra kell helyezni.

• A jelöltállítási szisztémától nem függetlenül a kampány finanszírozása is teljes átalakításra szorul. Néhány előremutató elem ugyan bekerült a szabályozásba (kincstári kártya, költési limit emelése és indexálása), a lényegében ellenőrizetlenül elkölthető kampánytámogatás bevezetésével, illetve a jelöltek és a pártlisták közötti különbségtétellel (egyéni jelölt: kincstári kártya, szigorú elszámolás, 2%-os teljesítmény alatt teljes összeg visszafizetése; pártlista: készpénz, laza elszámolás, nincs visszafizetési kötelezettség) a törvény szinte felhív kamupártok alapítására.11 A 2014-es jelöltállítás körüli visszaélés-sorozat bebizonyította, hogy nem volt alaptalan ez a félelem.

• A kampány korlátait tágítani kell annak érdekében, hogy a választókhoz könnyebben eljuthassanak a pártok üzenetei. Minden felületen, ahol a kampánytevékenység tiltott a pártok számára, ott tiltani kell a kormány, az önkormányzatok és a civil szervezetek számára is. Utóbbiak politikai kampánytevékenységét is szigorúan szabályozni kell.

• A kampánypénzeket átláthatóbbá kell tenni. A nyomtatott és internetes újságokhoz hasonlóan a köztéri hirdetések árlistáját is nyilvánossá kell tenni, a pártokat ugyanolyan szigorral kell elszámoltatni, mint az egyéni jelölteket, be kell vezetni a kampányszámlát.

• A választókerületi aránytalanság problémájára hosszú távú megoldást kell találni. Az újratermelődő aránytalanságokhoz megnyugtató – a kerülethatár-manipuláció mozgásterét minimálisra csökkentő – garanciák mellett kell igazodnia a kerülethatároknak.

• A külföldön tartózkodó magyar állampolgárok szavazási módjának megkülönböztetése nem tartható hosszú távon, erre is megoldást kell találni.

• A nemzetiségi választás rendszere is átalakításra szorul; elsősorban a tényleges versengés feltételeit kell megteremteni.

• A Nemzeti Választási Bizottság mandátumát 4 évre kell csökkenteni.

• Szerencsés volna még az elektronikus szavazás fokozatos bevezetése a külképviseleteken és a kiemelt szavazókörökben, így nem kellene napokat várni az előzetes választási eredményekre. Nem mellesleg ezzel a módszerrel rengeteget lehetne spórolni is, mivel nem kellene urnák tucatjait külön repülőjeggyel Budapestre utaztatni.