A legtöbb alkotmány államfilozófiája, pontosabban államelmélete, ha egyáltalán van ilyen, eklektikusnak, vegyesnek mondható és sajátosan nemzeti. Kereshetjük az Alaptörvényben a nagy államelméleti orákulumokat pl. Arisztotelészt, Szent Ágostont, Macchiavellit, Montesquieut, Kantot, Hegelt, John Stuart Mill-t, Max Webert, Hans Kelsent, Carl Schmittet, vagy akár éppen Bibót és Magyaryt. A maga teljességében egyikőjük sem köszön vissza, hatásuk viszont sok más gondolkodóéval együtt érzékelhető. A magyar Alaptörvénynek is eklektikus államelmélete van bizonyos irányokban erős prioritásokkal. Írásomban néhány ilyen hangsúly kiemelésére vállalkozom.
1. Az első ilyen prioritás az, hogy az alkotmánynak határozott szuverenitásvédő, identitásképző és a nemzeti kohéziót erősítő államfilozófiája van. Ez jelenik meg normatív módon többek között a nemzet fogalmának közjogiasításában. Az alkotmány nem csak a politikai nemzet, hanem a nyelvi, a kultúrnemzet szerződése is kíván lenni. Elárulja ezt a Nemzeti Hitvallás első mondata, amely alkotmányozó hatalomként a Magyar Nemzet tagjaira hivatkozik. A választójog kiterjesztése konkrét igazolása ennek az államfilozófiának, nem minden alkotmányjogi problémától mentesen. Az Alaptörvény ugyanakkor nem a nemzetállamot védő alkotmány, és nem nevezhető euroszkeptikusnak sem. Mindenesetre ezzel a filozófiájával sajátosan és egyáltalán nem konfliktusok nélkül illeszkedik az Európai Unió gazdasági, politikai és jogi rendjébe. Ez a filozófia mozgásteret kíván teremteni a kormány nemzetközi cselekvőképességének.
2. A második prioritás a parlamentarizmus és a közvetlen demokrácia viszonyának megítélésében ragadható meg. A liberális (1989), a középerős (1997) és a gyenge közvetlen demokratikus modellek közül az Alaptörvény az utóbbit választotta. A gyenge közvetlen demokratikus modellben a népszavazás nehezebben kezdeményezhető, és nehezen vezet eredményre. Másként fogalmazva alapvetően parlamenti többség barát és kevéssé politikai alapjog barát megoldás. Jól tudjuk, régi értékvita ez. Az egyik szélső nézet nem számol a közvetlen demokrácia turbulenciáival, destabilizáló szerepével és korlátaival. A másik, a parlamenti többségi nézet pedig nem számol azzal, hogy ennek az intézménynek nagyon komoly demokratikus tartalma van országos jelentőségű kérdések eldöntésében. És nem csak a választás napján vagyunk alanyai a politikai jogoknak és szereplői a demokratikus hatalomgyakorlásnak. Az ilyen közvetlen demokratikus modell a végrehajtó hatalom cselekvőképességét sem veszélyezteti túlságosan, sőt erősíti azt.
3. Mielőtt rátérnék a harmadik prioritásra, engedjenek meg egy kis alkotmányjogi kitérőt. Az állam az alkotmányok klasszikus szabályozási tárgyköre; alapjait, főleg az állami szervtípusokat, az állam „modelljét”, „életrajzát” ezekben a dokumentumokban találhatjuk meg. A közelmúltban elfogadott alkotmányokra jellemző, hogy normativitásuk az államot illetően erősödött; túllépnek a hagyományos triász – a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalom – leírásán. Az alkotmányjogban egyre több sui generis vagy autonóm szervtípus jelenik meg; legyen példa erre az alkotmányvédelemre hivatott szervek (pl. Alkotmánybíróságok, ombudsmanok) reneszánsza, illetve a közigazgatás egyre erőteljesebb alkotmányos szabályrendszere. Természetesen egyáltalán nem közömbös, hogy mi kerül az alkotmány szintjére, mi válik alkotmányos intézménnyé az államszervezetből. Az alkotmányos elismertség védelmet és stabilitást jelent, a változtatáshoz alkotmánymódosítás szükséges. Az Alaptörvényre pillantva az mondható el, hogy az alkotmányozó hatalom viszonylag bőkezűen bánt az elismeréssel; húsz állami szervet, illetve szervtípust nevez meg konkrétan. Újdonságként lehet kiemelni közülük az erősen vitatott önálló szabályozó szerveket – itt a névsorolvasástól a hatályos szöveg helyesen eltekint, – továbbá az Országos Bírósági Hivatalt, valamint a Költségvetési Tanácsot. Az alkotmányokban található hatalmi ágak, autonóm intézmények szaporodásával egyre bonyolultabbá válik a hatalommegosztás rendje, és osztódni látszik az egységes entitásként felfogott közigazgatás felelősségi rendje és jogalkotó hatalma is. Ezeket előrebocsátva térnék át az Alaptörvény harmadik prioritására, újszerű hatalommegosztási filozófiájára. Az Alaptörvény egyik újdonsága, hogy a magyar közjogtörténetben először deklarálja, hogy a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik. Az elv megvalósulása a tényleges hatalmat jelentő hatáskörök szétosztásán áll vagy bukik. A kérdés megítélésének kályhaszabálya az Alaptörvény 15. §-a, eszerint, idézem: „A kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.” E szabály alapján elkészíthető a mérleg, leírható a filozófia: egy erős, cselekvőképes kormány, amely jóval kevesebb fékkel és ellensúllyal rendelkezik. Mozgástere nagy. Mindez szorosan összekapcsolódik a gazdasági kormányzással, továbbá a gazdasági alkotmányosság újszerű alaptörvényi szabályaival, például az államadósság klauzulával. Olvasatomban az Alaptörvény inkább többségi és népszuverenitás-párti, mint hatalommegosztás-párti. Jó példa erre a sokak által vitatott alkotmánybírósági utólagos normakontroll hatáskörök átrendezése vagy az önkormányzati rendszer átalakítása a közigazgatási állam javára.
A továbbiakban erről néhány gondolatot. A 20. század elejétől napjainkig tartó államfejlődés egyik tartós jellemzője a végrehajtó hatalom, a közigazgatás súlyának a növekedése, feladatainak a szaporodása, mind a jogalkotásban, mind a jogalkalmazásban. Kialakulóban van a végrehajtó hatalomtól is önállósodni látszó, eredményorientált, hatékony „közigazgatási állam”, amit néhányan negyedik hatalmi ágnak aposztrofálnak.
E jelenségek miatt újra és újra jelentősége van a közigazgatással szemben támasztott alkotmányossági követelményeknek, az „alkotmányos közigazgatás doktrína” kidolgozásának.
Az állam optimális mértékéről, hatalmának kereteiről évszázadok óta dúlnak a viták. Mindig könnyebbnek vélik, hogy hol ne legyen állami, mint hogy hol legyen és miért és az hogyan igazolható. A liberális rend és a totalitárius rend libikókáján számos történelmi megálló található. Történelmi távlatokban minden állam, így a magyar állam is besorolható.
Fukuyama írja Államépítés című könyvében, nem az a kérdés, hogyan szorítsuk vissza az államot, hanem az, hogyan építsük fel újra fel a kisebb, de erősebb, hatékonyabb államot (Fukuyama 2005. 153. o.). Hozzátenném, alkotmányos keretek között. Az olcsó állam elmélete a trendekre figyelve valóban illúziónak mondható.
4. Még egy záró kérdést tennék fel, monitorozva az államot: Vajon helyén van-e funkcióit tekintve az állam az Alaptörvényben? Az államról szóló fejezetben nagyjában-egészében igen. Ha az egyes állami szervek jelleg-meghatározásából indulunk ki, a válasz tehát igenlő: az Országgyűlés a legfőbb népképviseleti szerv, a köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett, a kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve és a sor folytatható.
Hasonló a válasz az állam egészének önreflexiós definíciójával is. Magyarország független, demokratikus jogállam, amely szolgáló és átlátható. Bonyolódik viszont a dolog, ha kilépünk az állam fejezetből és az alapjogok viszonylatában vizsgáljuk az állami szerepfelfogást vagy a gazdaságban keressük az államot. Tanulságos lenne cikkről-cikkre – az alapjogi fejezet XXXI. cikkelyből áll – nyomon követni az Alaptörvény egyes alapjogokat érintő államfelfogását. Van, ahol jó helyen van az állam, ám gyakran vonul ki onnét, ahonnan nem kellene, és ott van jelen, ahol nem szabadna. Kivonulásra példa a szociális biztonság, bevonulásra az egyházak feletti országgyűlési döntés. Ez utóbbi esetben nem az az állami szervtípus van jelen, amely jogállamokban elfogadott. Az államfilozófia mérlege itt is megvonható. A gazdaság és az állam kapcsolatára itt és most nem vállalkoznék.
5. A polgár a nemzetét, országát általában jobban szereti, mint saját államát. Jó oka van rá, a dúvad állam adóztat, büntet, bürokratikus, hatóságot játszik, alattvalónak néz, átláthatatlan. Történelmi oka is van rá, soha nem érezte a magáénak, a mindenkori rezsimeknek, eliteknek volt állama és nem a társadalomnak. Az állam folyamatos bizalmi deficittel küzd, működésében évszázadokon keresztül állandósult az ideiglenesség, a közép-kelet-európai periféria probléma következtében is. Az elmúlt 25 évre is így tekintenek sokan.
Holott tudnunk kellene azt is tudatosítani, hogy egy demokratikus társadalomban az alkotmányos állam nem ősellenség, határozott társadalmi rendeltetése van, és ez nem más, mint a közjó szolgálata. Ez azonban csak a hatalom Bibó-i humanizálásával érhető el, az erős állam jóvoltából is.
Ha az államnak nehezen találunk is filozófiát, a közjónak annál könnyebb. Walter Lippmann 1938-ban megkezdett és 1955-ben publikált, A közjó filozófiája című könyvéből idéznék, a dátumok önmagukért beszélnek. Lippmann egyébként a demokrácia négy attribútumának tekinti a szólás- és vallásszabadságot, valamint a mentességet a félelemtől és a nélkülözéstől.
A konkréttá tett alkotmányosság című fejezetében (már a fejezetcím is üzenet) a következőket írja: „A civilizált állam első elve az, hogy a hatalom csak akkor törvényes, ha szerződés alá esik. Akkor az mint mondjuk, megfelel az alkotmányosság követelményeinek. Ennek az elvnek olyan döntő jelentősége van, hogy a Nyugat világában a kormány és a társadalom közötti egyezség megkötésére rendszerint úgy tekintenek – történelmi vagy szimbolikus értelemben – mint annak a vonalnak az átlépésére, amely elválasztja a barbárságot a civilizáltságtól.” (W. Lippmann 1993. 152. o.)
Alaptörvényünk preambulumában is szerepel hasonló mondat: „Alaptörvényünk jogrendünk alapja, szövetség a múlt, a jelen és a jövő magyarjai között. Élő keret, amely kifejezi a nemzet akaratát, azt a formát, amelyben élni szeretnénk.” Vajon ugyanarról az egyezségről, a szerződéses államról van szó, amire a liberális demokrácia válságát egyébként élesen bíráló Lippmann gondolt? Az eredeti alkotmányszövegben szövetség helyett szerződés volt. Végtelenül sajnálom, hogy ez megváltozott.
Záró mondatként csak annyit, a közjó filozófiáját kell megfejtenünk és akkor közelebb jutunk az államfilozófia rejtelmeihez is. A kettő ugyanis elválaszthatatlan egymástól, mint ahogy attól is, hogy ki a felelős a közjószágokért.
Kukorelli István, tanszékvezető egyetemi tanár, volt alkotmánybíró
*
Ha nem szeretnél lemaradni a további írásainkról, kövesd az Ars Bonit a facebookon.
