A környezetvédelem olyan témakör, amelyben az Alaptörvény markáns arcéllel foglal állást. Kimondja az állam és mindenki kötelezettségét a természeti erőforrások védelmére, fenntartására és megőrzésére [P) cikk (1) bekezdés], alapjogként biztosítja az egészséges környezethez való jogot, ezenkívül nevesíti a környezetvédelem néhány alapelvét is (XXI. cikk). Milyen körben biztosítanak védelmet a fenti rendelkezések? Hogyan konkretizálódnak a jogrendszerben? Hogyan kell reagálni, ha a fenti értékek sérelmet szenvednek? E cikkben a természet védelméről szóló törvény folyamatban lévő módosításának alaptörvény-ellenességét igyekszünk bizonyítani.

„De nem mi adjuk az engedélyeket saját magunknak, Zsuzsanna? Mi vagyunk az állam, nem?”

Orbán Viktor, 2013 (a videón 57:02-től)

__

„Eddig az ember magával a természettel küzdött; mostantól a saját természetével kell megküzdenie.”

Gábor Dénes, 1963

A következőkben először összefoglaljuk a hatályos törvényi szabályozást, majd összevetjük azt a vizsgált törvényjavaslat tartalmával. Ezt követően felvázoljuk az egészséges környezethez való jog vonatkozásában az Alaptörvényből levezethető követelményrendszert, végül ennek felhasználásával értékeljük a törvényjavaslat vonatkozó rendelkezését.

1. A törvényjavaslat

2014. december 8-án a Kormány az Országgyűlés elé terjesztette az egyes közigazgatási tárgyú törvények módosításáról szóló törvényjavaslatot, amelyet a Miniszterelnökséget vezető miniszter jegyez. A 39 jogszabályt módosító javaslat „a közigazgatás hatékonyságának növelése” érdekében az Államreform II. program 2015-ös átalakításainak ágyaz meg. Ennek megfelelően többségében szervezeti módosításokat tartalmaz a közúti közlekedéstől a társadalombiztosítási és a bányászati igazgatáson át a gyámügyi szervekig: számos, eddig különálló intézményt gyűr be a fővárosi és megyei kormányhivatalok alá, emellett a kormányhivatalok szervezetén belül is lényeges változtatásokat visz keresztül. A módosítások többsége ezeket, illetve az ehhez kapcsolódó elnevezésbeli változásokat ülteti át a kapcsolódó törvényekbe.

Kivétel ez alól a természet védelméről szóló 1996-os törvény (a továbbiakban: Tvt.) 39. § (1) bekezdésének tervezett módosítása, amely a természetvédelmi hatóság hatáskörén alakít. A megváltoztatni tervezett norma a védett természeti területeket érintő más (pl. építési) hatósági eljárásokban tisztázza a természetvédelmi hatóság szerepét.

A jelenleg hatályos szabályozás szerint „[v]édett természeti területre közvetlen kihatással lévő vagy azt közvetlenül érintő más hatósági eljárás során a természetvédelmi hatóság […] szakhatóságként működik közre.” (Kivételt képeznek a környezeti hatásvizsgálat, vagy egységes környezethasználati engedélyköteles tevékenységek, hiszen ilyenkor a szerv önálló hatóságként jelenik meg az engedélyeztetés során.) A szakhatósági minőség lényegében azt jelenti, hogy az adott hatósági eljárásban (például egy út megépítésének engedélyezésekor) az eljáró hatóságnak bizonyos szakkérdésben (például az út használatával járó légszennyezés megengedhetősége kapcsán) ki kell kérni egy másik szerv állásfoglalását. Ez kötelezi az eljáró hatóságot [44. § (1) bekezdés]: az engedély pozitív tartalmú szakhatósági állásfoglalás nélkül nem adható ki. A Tvt. azon ügyek körét is pontosan meghatározza, amelyek esetében a természetvédelmi hatóság szakhatóságként vesz részt az engedélyezési eljárásokban. Ilyen például (a teljesség igénye nélkül):

• – nyomvonalas létesítmények építésének;
• – ipari, mezőgazdasági tevékenység végzéséhez szükséges telep létesítésének;
• – veszélyes anyag átszállításának, tárolásának;
• – bányatelek megállapításának, ásványkincsek kitermelésének

az engedélyezése – a védett természeti területeken. Védett természeti területnek a Tvt. vagy más jogszabály által védetté vagy fokozottan védetté nyilvánított (kiemelt természetvédelmi oltalomban részesülő) földterület minősül.

A törvényjavaslat egy látszólag kisebb, ám nagyon messzire mutató változtatást tartalmaz: az idézett jogszabály „szakhatóságként működik közre” szövegrésze elé a „kormányrendeletben meghatározott esetekben” fordulatot illesztené. Azaz a módosítás arra irányul, hogy a Kormány ezentúl rendeletben állapíthassa meg, a felsorolt ügytípusok közül melyek esetében vesz részt az eljárásban szakhatóságként a természetvédelmi hatóság – mint bemutattuk, jelenleg ezek mindegyikére maga a törvény írja elő a szakhatósági minőséget.

2. Az Alaptörvényből eredő követelmények; az Alkotmánybíróság gyakorlata

A továbbiakban amellett fogunk érvelni, hogy az ismertetett javaslat az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdésébe foglalt egészséges környezethez való jogba ütközik, és azt alaptörvény-ellenesen korlátozza.

Az egészséges környezethez való jog mint alapjog 1972-ben, a stockholmi ENSZ konferencia után került be a korábbi Alkotmányba. A rendszerváltásig csupán deklaratív rendelkezést az 1989-es jogállami fordulat során változatlanul hagyták a szövegben, ám a ’90-es években a jogalkotó valóban érvényesítette és tartalommal töltötte meg a rendelkezést (pl. a környezetvédelmi törvény 1995-ben, a természetvédelmi törvény 1996-ban). E munkából az Alkotmánybíróság is kivette a részét, amikor működésének első évtizedében kibontotta az egészséges környezethez való jog tartalmát, és meghatározta az abból eredő alkotmányos kívánalmakat. E tekintetben kiemelkedő jelentőségű „alaphatározat” a 28/1994. (V. 20.) AB határozat, amely megteremtette a később alkalmazott dogmatikai rendszert.

Az alapjogok tartalmának feltárásakor általában beszélhetünk az alapjog alanyi (szubjektív) és intézményvédelmi (objektív) oldaláról. Előbbi a jogosultakat megillető jogi pozíciókat jelenti, amelyekkel a jogosult érvényesítheti az alapjogot (például a választásokon részvételhez való jog), míg utóbbi az állam azon kötelezettségét öleli fel, hogy a jog érvényesülését pozitív eszközökkel tegye lehetővé (például a választási rendszer szabályozása és a választások megszervezése).

Az egészséges környezethez való jogra vonatkozó atipikusnak mondható alkotmányi rendelkezés alapján („A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez”) az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy mindenkit megillető alapvető jogról van szó. Kimondta ugyanakkor azt is, hogy az alapjog speciális tartalommal rendelkezik: „[a] környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél”, hanem „önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó”.

Az alapjogi megközelítés minimálisan azt jelenti, hogy bármely más alkotmányos értékkel kerüljön is szembe, a környezetvédelem azzal legalább egyenrangú, semmiképp sem szükséges eleve „fejet hajtania” más szempontok előtt. Az alanyi oldal hiányából következik, hogy senkinek sem származik joga az államtól a környezetvédelem meghatározott szintjét követelni. Az Alkotmánybíróság szerint az alapjog másik, intézményvédelmi oldala hivatott betömni ezt a rést, így abból az állam konkrét kötelezettségei vezethetők le.

Az államnak ebből fakadóan kötelezettsége keletkezik a környezetvédelmi kérdések szabályozására, valamint arra, hogy jogalkotáskor egyébként mérlegelje a környezeti érdekeket; azokat mind a döntés-előkészítés, mind a döntéshozatal során emelje be a szempontrendszerbe (integráció elve). A megfelelő védelmi szint meghatározása szintén az állam, a jogalkotó feladata; ennek rendeltetése – az alaphatározat szerint – a környezetromlás elkerülése. Ebből két dolog is következik: egyrészt a hangsúlyt a megelőzésre, s nem az utólagos szankcionálásra kell fektetni (megelőzés elve), másrészt „az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje.” A jogalkotás terén megfogalmazott garanciák azért roppant lényegesek, mert – ahogy említettük – éppen ez (az intézményvédelmi oldal) ellensúlyozza az alapjog csökevényes alanyi oldalát.

Ezek az elméleti kiindulópontok nagy hatással voltak az Alkotmánybíróságra, amikor az alaphatározatban kifejlesztette az egészséges környezethez való jog alapjogi dogmatikájának leghíresebb (egyúttal leginkább vitatható, ld. Fodor 2006, 68-69. o.) elemét: a visszalépés tilalmát. A non derogation principle-nek is nevezett elv lényege, hogy a környezetvédelemben egyszer már biztosított védelmi szintet az állam utólag nem ronthatja le, azaz nem állapíthat meg annál alacsonyabb szintű védelmet, kivéve, ha az más alapjog, vagy alkotmányos érték érvényesüléséhez elkerülhetetlen. A visszalépés mértéke azonban ekkor sem lehet aránytalan. A non derogation elve tehát a védelmi szint megváltoztatására, annak csökkentésére vonatkozik.

Minthogy az Alkotmány vonatkozó szövegét az Alaptörvény átvette (sőt, egyéb környezetvédelmi rendelkezéseket emelt be a normái közé), az Alkotmánybíróság 2013-ban megállapította, hogy a tartalmi egyezés folytán a tárgyban hozott korábbi határozatai az Alaptörvény hatálybalépése után is felhívhatók, az alkotmányjogi érvelésben alkalmazhatók.

3. A törvényjavaslat értékelése a hatályos szabályok és az alkotmányos kívánalmak vonatkozásában

Az AB gyakorlatának vázlatos áttekintése után eljutottunk arra a pontra, hogy az ismertetett megállapításokat alkalmazzuk a vizsgált törvénytervezetre. Előtte azonban érdemes felidéznünk a szabály törvényi környezetét.

3.1. A természetvédelmi törvény kontextusa

A Tvt. 31. §-a a megismert környezetvédelmi alapelvekkel összhangban, általános jelleggel rögzíti: „Tilos a védett természeti terület állapotát (állagát) és jellegét a természetvédelmi célokkal ellentétesen megváltoztatni.” Az általános rendelkezést konkretizálja például a 35. § (1) bekezdésében található felsorolás: „tilos olyan épületet, építményt, nyomvonalas létesítményt, berendezést létesíteni vagy üzembe helyezni, amely [a védett természeti terület] jellegét és állapotát veszélyezteti, károsítja, vagy ott a tájképi egységet megbontja. […]” E kívánalmat igyekszik garantálni (egyebek mellett) a törvény hatályos 39. §-a, amikor a védett természeti területre közvetlen kihatással lévő vagy azt közvetlenül érintő (tehát kifejezetten a természetvédelemmel összefüggő) hatósági eljárások meghatározott körében szakhatóságként jelöli ki a természetvédelmi hatóságot. Ezekben az ügyekben a természetvédelmi hatóság képes érvényesíteni és a döntésbe becsatornázni az imént ismertetett szempontokat.

Az Országgyűlés elé terjesztett új szabályozás ezt úgy változtatná meg, hogy kormányrendeletbe utalná azon eljárások megjelölését, amelyeknél fennmarad a szakhatósági minőség. A többi eljárásnál ez azonban elveszne, a természetvédelmi hatóság kontrollja tehát ilyen módon nem tudna érvényesülni. A jövőben a Kormány döntésétől függene, hogy a törvénynek az 1. pontban ismertetett zárt felsorolásból mazsolázva mely eljárásoknál hagyja meg a szakhatósági jogállást, illetve melyeknél szünteti meg azt. A kormányrendelet tehát kizárólag a hatályos szabálynál szűkebben, vagy legfeljebb azzal azonos módon – ekkor természetesen értelmét veszítené a módosítás – vonhatná meg a kört, de annál tágabban semmiképpen sem. (Fenntarthatja például a Kormány a szakhatósági eljárást bányatelek megállapításánál, de kiveheti alóla a veszélyes anyagok elhelyezését, vagy az útépítést.) A teljesség kedvéért megemlítendő, hogy a bevezetni tervezett szabályozási technika a hatályos Tvt. 39. § (1) bekezdés i) pontjában jelenleg is érvényesül. Itt a vízgazdálkodási, vízvédelmi tevékenységek és létesítmények engedélyezése esetén dönthet kormányrendelet a szakhatóság bevonásáról.

3.2. A törvényjavaslat értékelése

A fentiek arra utalnak, hogy a módosítás visszalépést jelent az elért védelmi szinttől. Vizsgálni kell tehát, hogy van-e olyan alapjog vagy alkotmányos érték, amelynek az érvényesüléséhez elkerülhetetlen a módosítás. A tervezet részletes indokolása a javasolt szabályozásra érdemi információt nem tartalmaz, az általános indokolás pedig lényegében a közigazgatás hatékonyságának a növelését és működési költségeinek a csökkentését jelöli meg a törvény céljaként.

Ebből több dolog is következik. Egyrészt ezek az érdekek nem tekinthetők olyan alkotmányos érték letéteményesének, amellyel szemben az egészséges környezethez való jognak engednie kellene. Ugyanígy nem minősül legitim célnak az a kitapintható jogalkotói szándék sem, hogy az érintett eljárások engedélyeztetésének akadályait lebontsák. Másrészt az indokolásból ugyan meg nem állapítható, de valószínűsíthsető, hogy a döntés-előkészítés során a törvény előkészítője nem vette figyelembe a környezeti szempontokat, ahogyan a potenciális szennyezés megelőzésére (amelyet a természetvédelmi hatóságnak az engedélyezésbe történő bevonása erősít) sem fordított kellő figyelmet.

Összességében elmondható, hogy a törvényjavaslat általunk vizsgált 9. §-a

• – a korábbi védelmi szinttől való olyan visszalépést jelent, amely nem igazolható;
• – sérti a megelőzés elvét;
• – valószínűleg sérti az integráció elvét,

ezáltal alaptörvény-ellenes.

Megállapításainkat közérdekű bejelentés formájában eljuttatjuk az Igazságügyi Minisztériumnak, a Miniszterelnökségnek, Országgyűlés Hivatalának, és az alapvető jogok biztosának, megküldjük továbbá környezetvédelmi civil szerveződéseknek. A figyelemfelkeltés eredményéről, a törvényjavaslat esetleges módosításairól és elfogadásáról a későbbiekben tájékoztatjuk Olvasóinkat.

_

_

*

Felhasznált irodalom:

Antal Attila: Az új Alaptörvény környezetvédelmi filozófiája. Közjogi Szemle, 2011/4. 43-51. o.

Fodor László: A környezethez való jog dogmatikája napjaink kihívásai tükrében. Miskolci Jogi Szemle, 2007/1. 1-19. o.

Fodor László: Környezetvédelem az Alkotmányban. Gondolat Kiadó – Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Budapest 2006.

Fodor László: A magyar Alkotmány és a német szövetségi Alaptörvény környezetvédelmi rendelkezéseinek összehasonlítása. Collectio Iuridica Universitatis Debreceniensis, 2004/4. 69-100. o.

_

A képek forrásai:

http://www.4medapproved.com/hitsecurity/wp-content/uploads/2013/05/WrongWaySign.jpg

http://blogs.psychcentral.com/wellness/files/2013/03/shutterstock_127143536.jpg

http://www.pathconscious.com/wp-content/uploads/2010/10/Self_Restraint.jpg