Ars Fori rovatunk jelenlegi témájaként az erdélyi magyarok helyzetével foglalkozunk, melynek apropóját Románia regionális átszervezésének ötlete szolgáltatta. A tervezetet azonban az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek vélte, mondván, hogy azt legfeljebb egy teljesen új alkotmányba lehetne beleírni, mivel az új elképzelés szétfeszíti a jelenlegi alkotmányos rendszert. Utóbbi megértése végett Varga Attilát, a Sapientia Erdélyi Magyar Tudományegyetem oktatóját kérdeztük.
Míg 2003-ban az euroatlanti integráció külsőleg motiválta az alkotmánymódosítást, jelenleg egy belső politikai feltétel, a kétharmados kormánytöbbség adta lehetőség teremtette meg az alkotmánymódosítás gondolatát. Milyen következményei vannak a két különböző kontextusnak?
A 2003-as alkotmánymódosítás egyik és talán legfontosabb indoka az euroatlanti csatlakozás alkotmányos kereteinek, feltételeinek a megteremtése. Ugyanakkor az 1991-ben elfogadott új román alkotmány tíz éves alkalmazása, (az alkotmánymódosítás folyamata 2001-ben kezdődött) felhalmozott annyi tapasztalatot, illetve felszínre kerültek azok a hiányosságok, amelyek indokolttá tették egy átfogóbb elemzését, értékelését az alkotmány egészének. Ennek megfelelően 2003-ban jelentős módosítások születtek az integrációs klauzula bevezetésén túlmenően is. Volt aki már akkor is egy alkotmányreform szükségességét követelte (például az RMDSZ), de – a jelentős módosítások ellenére sem – ez nem valósult meg. Számtalan kérdés (a félelnöki kormányzati rendszer ellentmondásai, a végrehajtó hatalmon belül a hatáskörök tisztázatlansága, a delegált törvényhozás jogintézményének alkalmazásával kapcsolatos számtalan probléma, az ügyészség jogállásának bizonytalansága stb.) továbbra is megoldatlan maradt, vagy nem a legmegfelelőbb megoldások születtek. Következésképpen egy újabb alkotmánymódosítás lehetősége folyamatosan ott “lebegett” a politikusok szeme előtt, de erre a szükséges politika akarat, illetve kétharmados többség nem alakult ki a törvényhozásban.
Ezt az alkotmánymódosítás körüli “állóvizet” a köztársasági elnök kavarta fel azzal, hogy javasolta a kétkamarás parlament átalakítását egykamarás, legtöbb 300 fős törvényhozássá. Az elnök, alkotmányos jogkörét felhasználva, népszavazást kezdeményezett az ügyben, amire 2009-ben sor került, ez pedig érvényes, illetve eredményes is volt, a választópolgárok pedig támogatták ezt az elképzelést. Ugyanakkor az alkotmányos szabályok szerint az országos érdekeltségű kérdésekben kiírt népszavazás általában konzultatív jellegű, következésképpen jogilag nem köti a parlamentet. Mi több, a parlament szerkezetének megváltoztatása alkotmánymódosítást is igényel. Az elnök 2010-ben kezdeményezett egy szakmai, akadémikus jellegű vitát az alkotmánymódosítás lehetséges kérdéseiről, témáiról, megoldásokról, aminek eredményeképpen egy jelentés született. Végül 2011-ben, az elnök kezdeményezett egy alkotmánymódosító törvénytervezetet (élve az Alkotmány biztosította jogkörével), amit be is nyújtott a parlamentnek. A tervezet alapvetően csak a népszavazás eredményét kívánta alaptörvényi szinten rögzíteni, az egykamarás parlamentet létrehozni. Ugyanakkor nem vette figyelembe, hogy ez egy sor egyéb strukturális változást eredményez a politikai rendszer egészében és nemcsak a törvényhozó hatalmat érinti. Másrészt a parlament, lényegében politikai pártállástól függetlenül, nem támogatta az átalakítást, az egykamarás törvényhozás létrehozását. Végül érdemi vita nem történt a tervezetről, majd a 2012-es parlamenti választás nyomán kialakult új kétharmados többség (Szociáldemokrata Párt és a Nemzeti Liberális Párt szövetsége) egyik első feldata volt 2013 elején elutasítani a tervezetet és az alkotmánymódosítás kezdeményezését áthelyezni a parlamentbe. Ennek megfelelően létrejött egy parlamenti bizottság egy új alkotmánymódosító törvénytervezet kidolgozására. Ez 2013 nyarára el is készült, de természetesen nem az elnöki elképzeléseket követte.
Melyek voltak a tervezett alkotmánymódosítás főbb céljai?
Ennek az új alkotmánymódosítási tervezetnek a politikai-jogi kontextusa valóban az volt, hogy valamilyen módon orvosolja az elmúlt években (lényegében 20 évben) felhalmozott negatív tapasztalatokat az alkotmányos rendelkezések legkülönbözőbb területein. A kétharmados parlamenti többség léte látszólag az elfogadás gyors előmenetelét vetített előre, ugyanakkor a (gyorsan, nem kellőképpen kidolgozott) megoldások komoly vitákat eredményeztek a parlamenti/kormányzati többségen belül is.
A módosításokra vonatkozólag két példát említenék, amelyek jelzik a viták tartalmát is. Egyrésztaz elmúlt néhány évben rendkívüli módon kiéleződött a köztársasági elnök és a parlament viszonya, illetve bizony esetekben a köztársasági elnök és a kormány viszonya. Ennek megoldását az elnöki hatáskörök drasztikus csökkentésében látták, pedig valójában, ha ténylegesen ez a probléma, akkor a megoldás a félelnöki rendszerről a parlamenti rendszerre történő áttérés lett volna. Ehelyett meghagyták az elnök közvetlen választását, ami rendkívüli legitimitást biztosít számára, miközben lefaragták jogköreit. Amennyiben ez életbe lép, nyilvánvalóan tovább növelte volna a politikai rendszerben amúgy is létező ellentmondásosságot.
Egy másik sarkalatos problémája a jelenlegi hatályos alkotmánynak, hogy a kormány meglehetősen tág körben gyakorolhat “törvényhozói” jogköröket a delegált törvényhozás keretében, és törvényerejű kormányrendeleteket bocsáthat ki, amit a lehetőséggel visszaélő módon meg is tett/tesz mindegyik kormány, politikai szinezettől függetlenül. Ezt kordában tartani, korlátokkal visszaszorítani nem lehet, ezt egyszerűen törölni kellene az alkotmánymódosítás során, különösen a sürgősségi kormányrendeletek kibocsátásának a lehetőségét. Erre is csak felemás megoldás született, amennyiben további szigorításokat írt elő a módosítás, de amit a gyakorlatban bármelyik kormány megkerülhet, illetve nem alkalmas arra, hogy lényegesen visszaszorítsa a sürgősségi kormányrendeleteket.
Tehát elsődleges célként jelent meg a politikai rendszer, az alapvető közhatóságok hatásköreinek és az ezek közötti viszonyrendszer tisztázása, egyértelműsítése. Ez azonban a módosító javaslatok révén nem valósult volna meg.
Az alapjogok vonatkozásában bizonyos garanciális jellegű rendelkezéseket indítványozott a tervezet. Kisebbségi jogok vonatkozásában pedig néhány fontos elvi jelentőségű javaslat is megfogalmazódott, így a nemzeti kisebbségek történelmi szerepe a modern román állam létrejöttében, nemzeti, nyelvi, kulturális vallási identitásuk megőrzése kérdéseiben döntéshozó testületeket hoznak létre, állami hatóságok által hozandó döntések esetén ezeknek konzultálniuk kell a kisebbségi szervezetekkel, illetve a szimbólumok, jelképek szabad használatát kívánta biztosítani úgy a köz-, mint a magánszférában. Ezek mindegyikét az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette. Az Alkotmánybíróság a tervezet vizsgálata nyomán hozott döntésében sok esetben állapította meg az alkotmányellenességet, illetve javaslataiban sok esetben a módosítások törlését, a megoldások megváltoztatását fogalmazta meg, olyannyira, hogy gyakorlatílag “ízekre szedte” az alkotmánymódosító tervezetet, ami komoly technikai akadályává vált az eljárás lefolytatásának, sikeres befelyezésének.
Politikai összefüggésben azonban a legfőbb akadályt az jelentette, hogy 2013 ősze után folyamatosan romlott, a kormánypártok (Szociáldemokrata Párt és a Nemzeti Liberális Párt) közötti viszony, így az alkotmánymódosítás eljárása elakadt, 2014 februárjában pedig a Nemzeti Liberális Párt kilépett a kormánykoalícióból, szembefordult korábbi szövetségességével, megszűnt a kétharmados parlamenti többség, és jelenleg kevés az esélye annak, hogy 2016-ig, a törvényhozási ciklus végéig megvalósuljon az alkotmánymódosítás.
A kormány a Velencei Bizottság véleményét is kikérte. Milyen lényeges megállapításokat tett a testület?
A Velencei Bizottság 2014 március 21-i plenáris ülésén fogadta el 731-es számú véleményezését a román alkotmánymódosító törvénytervezetről. A meglehetősen részletes véleményezés számos kérdésre, rendelkezésre kiterjed, terjedelmében is jelentős (119 oldalon, 215 pontban fogalmazta meg álláspontját), és észrevételei az alkotmányos alapelvekre, az alapjogokra, közhatóságokra, az Alkotmánybíróságra, az alkotmány felülvizsgálatra vonatkoznak. Meg kell állapítanunk, hogy nemcsak kritikák, de elismerések, helyeslések is megfogalmazódnak a véleményezésben. Összességében azonban a Velencei Bizottság véleménye mégis kritikus hangvételű és néhány alapvető kérdésben igencsak elmarasztaló.
Minden részletkérdésre nem térhetek ki, ezért csak a Velencei Bizottság konklúzióira utalnék, amelyben összefoglalja kifogásainak lényegét. A Velencei Bizottság hangsúlyosan, többször is megismételve kifogásolja, hogy az alkotmánymódosító javaslatok nem tartalmaznak egyértelmű választást valamely kormányzati rendszer, kormányforma mellett. Ez a jelenlegi felemás, bizonytalan kormányforma számos probléma forrása, elsősorban az alapintézmények működésében, viszonyaiban. Mindezekből adódóan a jelenleg létező, működő kormányforma (és ezen a módosítások sem változtatnak) egyaránt tekinthető félelnökinek, de akár félparlamentárisnak is.
Egy másik észrevétel szerint alapelvként kellene rögzíteni nemcsak a hatalmi ágak szétválasztását, de a közöttük lévő kölcsönös tisztelet és lojális együttműködés elvét is. Ezt azért is hangsúlyozza a Velencei Bizottság, mert 2012-ben már megfogalmazott jó néhány észrevételt Romániával kapcsolatosan az akkori politikai krízis hatására, melynek lényege a köztársasági elnök és a parlament, valamint a köztársasági elnök és a kormány közötti rendkívül éles konfliktushoz, illetve az elnök hivatalából való felfüggesztéséhez, valamint a Nép Ügyvédjének (ombudsman) parlament általi leváltásához vezetett. A Velencei Bizottság 2012-ben úgy ítélte meg, hogy Romániában a jogállamiság jelentős mértékben sérült a politikai válság kialakulása és kezelése során.
Más összefüggésben a Velencei Bizottság szorgalmazza a törvényhozási eljárás egyszerűsítését, leginkább a kormányrendeletek kibocsátásának a visszaszorításával. A jogbiztonság szempontjából rendkívül károsnak tartja (egyébként teljesen jogosan) a delegált törvényhozás intézményét, melynek következtében a kormány mintegy átveszi a parlament szerepét és törvényerejű (egyszerű és sürgősségi) kormányrendeleteket bocsát ki. Javaslatában a Velencei Bizottság ennek az alkotmányos lehetőségnek a megszüntetését, kiiktatását fogalmazza meg.
A romány alkotmánymódosító parlamenti bizottság sem ezt, sem a többi javaslat/észrevétel jelentős részét nem fogadta el, illetve még ha némelyikével egyet is értett, ez nem tükröződik a módosítások szövegeiben.
Végezetül a Velencei Bizottság néhány intézmény vonatkozásában fogalmazott meg kritikát és észrevételt, ezek függetlenségének a megerősítését, hatásköreik tisztázását javasolva. Ilyen a már említett Nép Ügyvédje vagy a Legfelsőbb Bírói Tanács, amelynek ténylegesen kellene biztosítania a bírák függetlenségét, továbbá ilyen az Alkotmánybíróság, amelynek a Velencei Bizottság véleménye szerint – ha elfogadnák a módosító javaslatokat – bizonyos hatáskörei csorbulnának.
A leginkább megoldatlannak látszó probléma azonban az ügyészség jogállása, amely bár az igazságügyi miniszter fennhatósága alatt működik, mégis a bírói hatalmi ágba van besorolva. Tisztázni kellene egyértelműen az ügyészek hatalmi jogállását. A Velencei Bizottság megjegyzi, hogy miközben biztosítani kell az ügyészek függetlenségét, szem előtt kell tartani, hogy az ügyészek és a bírák függetlensége teljesen más jellegű, más jogi természetű.
