Az elmúlt évek jogalkotását vizsgálva a kodifikációs hibák jelentős megszaporodása és a szakmai minőségének rohamos romlása figyelhető meg. (ezzel kapcsolatos cikkeinket lásd: hatály, Vidékfejlesztési Minisztérium, veszélyhelyzet, ponthatár 3. rész, ponthatár 2. rész, ponthatár 1. rész). A jogalkotásban már régóta nem a szakmai szabályokat rögzítő törvények és rendeletek érvényesülnek, hanem egy egészen speciális törvény. Murphy-é: ami elromolhat, az el is romlik. Kis változtatással: amit el lehet rontani, azt el is rontják.
A hatályba léptető rendelkezések már eddig is sok gondot okoztak (lásd erről: Mátyás Ferenc: Játék hatályok nélkül és Mátyás Ferenc: A helyesbítéssel élés és visszaélés gyakorlata – a contra legem jogalkotás). Talán emlékezhetünk, amikor adójogszabályok léptek hatályba 1 hónappal a tervezett időpont előtt egy, a hatályba léptető rendelkezések közé csúszott hiba miatt, vagy amikor egy évvel a kihirdetését megelőző időpontban szerettek volna – szintén hiba miatt – egy módosító törvényt hatályba léptetni.
A jelenlegi probléma szintén a hatálybalépéshez kötődik, bár nem olyan látványos, mint elődjei, viszont megfelelő kezelése komoly dogmatikai fejtörést okozott.
A kodifikáció
A nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény módosításával a gyermeknek (abban az évben, amelynek augusztus 31. napjáig a harmadik életévét betölti) a nevelési év kezdő napjától legalább napi négy órai óvodai foglalkozását előíró szabály hatálybalépést szerette volna a jogalkotó 2014. szeptember 1-ről 2015. szeptember 1-ére elhalasztani [8. § (2) bekezdés]. Mégpedig úgy, hogy megbontja a 8. § (2) bekezdése hatályba lépéséről szóló 95. § (4) bekezdését.
A módszer egyszerű. A jogalkotó kivette a 8. § (2) bekezdésére és a 95. § (9) bekezdésére vonatkozó részt a szövegből és hatályba lépésüket új, beiktatott bekezdésben [95. § (7) bekezdés] szabályozta:
A probléma
A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 7. § (5) bekezdése lehetőséget ad arra, hogy a jogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésére különböző – a jogszabály hatálybalépését követő – időpontokat is meg lehessen állapítani. Ennek módja a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet 78. § (1) bekezdése szerint a következő: a jogszabály záró rendelkezései között önálló szakaszban
a) a szakasz első bekezdéseként kell rendelkezni a jogszabály hatálybalépéséről és
b) a szakasz további bekezdéseiben kell rendelkezni a jogszabály hatálybalépését követő időpontokban hatályba lépő szerkezeti egységeinek hatálybalépéséről.
Ebből a rendelkezésből, de a jogalkotás általános logikájából is következik, hogy mindazon jogszabályi rendelkezések, amelyek nem a kivételkor lépnek hatályba, a jogszabály alaphatályakor hatályosulnak. Kivételnek pedig csak azok tekinthetőek, amelyeket a jogszabály hatályba léptető rendelkezése kivételként megnevez:
„Ez a törvény – a (2)-(6) bekezdésben foglalt kivételekkel – 2012. szeptember 1-jén lép hatályba”
Tehát:
- Minden, ami nem a 95. § (2)-(6) bekezdésében szerepel, a törvény alaphatályakor lép hatályba.
- Kivétel az lehet, amit a jogszabály, jelen esetben a 95. § (1) bekezdése kivételként megjelöl.
- Ha egy rendelkezdést kivonunk a kivételek közül, rá az alaphatály lesz irányadó (feltéve, hogy eleve szerepelt a jogszabályban és nem másik jogszabály iktatta be).
- A 95. § (7) bekezdése nem szerepel kivételként.
Mikor lépnek hatályba a 95. § (7) bekezdésében foglalt rendelkezések? Bár látszik a jogalkotó akarata, de ez vajon képes joghatás kiváltására? Vagy visszamenőlegesen, az alaphatállyal kéne hatályba léptetni, ami viszont nem lehetséges?
Problémakezelési kísérletek
- Járható-e az az út, amikor a (7) bekezdés hatálybalépésénél a 95. § (2) bekezdését vesszük alapul, amely az eredeti, módosítást tartalmazó (7) bekezdést lépteti hatályba?
Tételezzük fel, hogy a 95. § (2) bekezdésének hatása később is fennáll és alkalmazható az új, eltérő hatályt megállapító (7) bekezdésre. A megoldás a hatályba léptető rendelkezés hatályba léptetéséhez vezetne. Több ilyen probléma merült fel 2014 elején, ezek értelmezési nehézségeit a jogalkotó a jogszabályszerkesztésről szóló rendelet (Jszr.) módosításával kezelte, értelmezési kereteket mutatva a probléma kezeléséhez [Jszr. 79. § (1a) bekezdés]. A megoldás lényege, hogy a hatályba léptető rendelkezés hatálybalépésről rendelkező részt figyelmen kívül kell hagyni! (Lásd erről részletesen korábbi cikkünket)
Ha ez nem így lenne, akkor minden egyes esetben a hatályba léptető rendelkezés hatályba léptetéséről kellene először rendelkezni, hogy aztán ez a rendelkezés hatályba tudja léptetni a jogszabályi rendelkezést. Ami pedig elvezethetne odáig, hogy minden egyes hatályba léptető rendelkezésről rendelkezni kellene. Először a hatályba léptetőről, utána a hatályba léptető hatályba léptetőjéről, majd a hatályba léptető hatályba léptetőjének a hatályba léptetőjéről…és így tovább a végtelenségig. Ez az elv tejesen megbénítaná, ellehetetlenítené a jogalkotást.
A kivétel szabály csak akkor tud érvényesülni, ha arról az alaphatályt megállapító rendelkezésben rendelkeztek. Korábban ezzel nem volt probléma, mert a 95. § (3a) és (3b) bekezdése vonatkozásában –mivel részei a kivételt képező [(2)-(6) bekezdés] intervallumnak – érvényesülni tudott a jogalkotó akarata. Az újonnan beiktatott (7) bekezdése vonatkozásában viszont nem. A problémát a jogalkotó egyszerűen kezelhette volna egy (3c) bekezdés beiktatásával.
Ráadásul a jogalkotónak lett bőven lett volna lehetősége a probléma kezelésére. A (7) bekezdést beiktató törvény 2013. december 7-én lépett hatályba, a (7) bekezdést beiktató rendelkezés viszont csak 2014. január 1-jén, így kellő idő állt még a jogalkotó rendelkezésére, hogy akármilyen megoldást alkalmazva kiköszörülje a csorbát.
- Analógia alkalmazása, amely lehetőséget teremt a zökkenőmentes hatálybalépésre.
Lépjünk tovább és az 1. ponthoz képest új szemszögből közelítsük meg a problémát. Egy korábban nem létező, beiktatott szakasz vagy bekezdés esetében nincsen probléma, mivel az nem létezett, ezért egyértelműen a beiktató rendelkezésre irányadó hatály lesz irányadó a beiktatott részre is. Tehát ha (3a) bekezdéssel egészítem ki a jogszabály 1. §-át és eredetileg az 1. §-ra az alaphatály vonatkozik, az nem vonatkozhat a (3a) bekezdésre, mivel korábban nem képezte a jogszabály részét. Kérdés, hogy mi történik akkor, ha hatályon kívül helyezett jogszabályhelyet iktatnak be újra. Itt nem vállalkoznánk annak a dogmatikai kérdésnek az eldöntésére, hogy ilyenkor az egész egység [jelen esetben a (7) bekezdés] a megjelöléssel együtt tűnik el a jogszabályból, lyukas szerkezetet hagyva maga után, vagy pedig csak a tartalom tűnik el, de a megjelenés marad. Első esetben nincs probléma, az újonnan beiktatott (7) bekezdés olyan, mintha sose lett volna, így rá csak a beiktató rendelkezés hatálya vonatkozik és képes a kívánt joghatás elérésére. A másik esetben viszont köti a hatálybalépésre vonatkozó szabály.
Mi van akkor, ha mégsem áll már fenn a korábbi hatályba léptetők hatása?
Hívjuk segítségül a Jat. 12. §-ában foglalt automatikus hatályon kívül helyezés analógiáját. Ez a rendelkezés arra enged ugyanis következtetni, hogy a hatályba léptető rendelkezés csak a hatályba lépés időpontjában rendelkezik relevanciával, utána már csak pusztán informális szerepe van, megmutatja, hogy mikor lépett hatályba a rendelkezés. A hatálybalépéssel a hatályba léptető rendelkezés tehát elveszíti kötőerejét. Ha pedig ez így van, akkor a frissen megállapított (7) bekezdés vonatkozásában nem alkalmazható az (1) bekezdés, így tetszőlegesen állapíthat meg kivételeket az alaphatály alól. Tehát a 95. § (7) bekezdésében foglalt rendelkezések végül is a jogalkotó által kívánt időpontban tudnak hatályba lépni.
Ez az elmélet azonban természetesen nem követi az általánosan alkalmazott kodifikációs gyakorlatot, hiszen ha megvizsgáljuk a köznevelési törvény 95. § (6) bekezdését, a következőt láthatjuk: a korábban hatályon kívül helyezést tartalmazó, majd a Jat. alapján hatályon kívül helyezett rendelkezést a jogalkotó alaphatály alól kivett kivételt tartalmazó hatályba léptetéssel tölti fel:
„A 67. § (2) bekezdése a 2014. évi általános önkormányzati választások napján lép hatályba.”
Az egységesség érdekében azonban módosítja az alaphatályt tartalmazó (1) bekezdést is, hiszen a korábbi „a (2)–(5) bekezdésben foglalt kivételekkel” szöveget „a (2)–(6) bekezdésben foglalt kivételekkel” szövegre cseréli.
De ezen az apróságon már felesleges fennakadni, hiszen minden jó, ha jó a vége.
Kép forrása:
http://hasznalt-konyvek.hu/wp-content/uploads/2009/01/arthur_bloch_murphy_torvenykonyve_large.jpg
http://socialmediadiary.com.au/home/wp-content/uploads/2012/05/Thumbs-up.jpg
http://pinkspotvapors.com/wp-content/uploads/2013/05/happy-ending-square.jpg
