Önkormányzati választásokat bemutató cikksorozatunk harmadik részében az önkormányzati választási rendszer 2010-es változásait tekintjük át, és gondolkodunk ezek jogi indokoltságáról (vagy annak hiányáról).

*

1. Kiindulópont, előfeltétel

Az önkormányzati választási törvény újrakodifikálására 2010-ben, az akkori helyhatósági választások előtt került sor. A főváros kivételével idén is az akkor megalkotott és 2010-ben egyszer már alkalmazott szabályrendszer szerint bonyolítják a választásokat. Ezért a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló törvény és az önkormányzati rendszer helyzetének átfogó tárgyalását követően cikksorozatunkat a négy évvel ezelőtti módosítások főbb irányainak, valamint azok hátterének vizsgálatával folytatjuk. Jelen cikkben a 2010-es átalakításokkal foglalkozom, a fővárosi rendszer újragondolása egy későbbi cikkünk témája lesz.

Az új önkormányzati választási törvény elfogadása a kétharmados kormánytöbbség felállásával vált lehetségessé. Korábban 1994 és 2010 között kellően széleskörű konszenzus híján egyik parlament sem gondolhatott az újraszabályozásra. Négy éve még csak gyanítható volt, de ma már biztosan tudjuk, hogy az Övjt. csak előfutára volt egy átfogó, az önkormányzati szektor csaknem valamennyi szegmensét érintő jogalkotási folyamatnak.

2. Létszámcsökkentés

Az Övjt. az önkormányzati rendszer valamennyi szintjén a megszerezhető mandátumok számának szignifikáns csökkenését rögzítette. A létszám mérséklésének mértéke a megyei jogú városokban és a megyei közgyűlésekben jelentősebb: megközelíti az 50 %-ot. A kisebb településeken ilyen drasztikus csökkentés akár a képviselő-testület racionális működését is veszélyeztethette volna, a jogalkotó ezért kénytelen volt csekélyebb mértékben fogni vissza a mandátumok számát. Egy 100 fős településen, ahol korábban 3 fős testület került megválasztásra, ésszerűen nem vihető keresztül 33%-ot meghaladó létszámcsökkentés.

Mivel az új rendszer megőrizte azt az elvet, hogy minden település alanyi jogon saját önkormányzattal rendelkezik, továbbra is az említett kis létszámú képviselő testületek alkotják az önkormányzatok többségét. Ezzel magyarázható, hogy a nagyvárosokban megfigyelhető módosulási arányokkal szemben, országosan az önkormányzati képviselők létszámának csak mintegy 30 %-os csökkenésével számolhatunk. A testületek létszámának csökkentését a 2010. évi LXII. törvény a települési, területi és országos kisebbségi önkormányzatokban is végrehajtotta.

A megyei közgyűlés megválasztása kapcsán a törvény a korábbitól eltérő választókerületi beosztást intézményesített. A megye területének 10 000 alatti és 10 000 feletti települések által alkotott két választókerületre tagolása megszűnt: a megye területe egyetlen választókerületet alkot, amelynek megyei jogú városok továbbra sem képezik részét (azok lakosságszámát azonban figyelembe kell venni a közgyűlés létszámának meghatározásához). A megyei jogú városok önkormányzatiságának a megyétől független megvalósítása különösen azokban a megyékben okoz súlyos torzulást, amelyek területén a megyeszékhely mellett található még egy megyei jogú város. Előremutató rendelkezése az új szabályozásnak, hogy a megyei és fővárosi közgyűlés létszámát a törvény nem abszolút számokban, hanem a lakosságszámhoz viszonyítva jelöli ki, így a rendszer képes választásról-választásra alkalmazkodni a demográfiai folyamatokhoz.

A változások után a megyei önkormányzati képviselők létszáma 835-ről 391 főre csökken. A változások mértékét jelzi, hogy a korábbi szabályok szerint a legkisebb megyei közgyűlés is 40 fős volt, az új rendszerben a legnépesebb megye, Pest közgyűlése is csak 41 tagú, öt megyében, Nógrádban, Tolnában, Vasban, Zalában és Komárom-Esztergomban is csak a törvényben meghatározott minimális létszámú, 15 fős testület működik.

A 10 000 fő alatti településeken elnyerhető mandátumok alakulása 1990 óta

A tízezer, vagy annál kevesebb lakosú települések esetén csak a képviselői létszám módosult, a képviselőjelöltség feltételei és a választás módja lényegében a korábbi szabályozáshoz igazodik. Új jelenség a képviselőtestületi létszám megállapításakor, hogy míg régebben hat csoportba osztották lakosságszám alapján a kis településeket, mostantól csak négy kategóriát különít el a törvény.

3.A rányeltolódás

A lenti táblázatból is kitűnik, hogy az 1994. X. 6-i törvénymódosítás szerint a listás mandátum átlagosan 73%-ra csökkent, míg az Övjt. előírása 48%-ra való csökkenését eredményezte a listás mandátumoknak, mindezt nagyobb lakosságszám, és választókerületek számának csökkenése kísérte.

Jól látható, hogy míg az egyéni képviselők száma csak 20-25%-kal lett kevesebb, a kompenzációs listáról bejutó képviselők száma minden esetben 50%-ot meghaladó mértékben csökkent. Azaz a két választási metódus közti egyensúly megbontását tapasztaljuk: sokkal nagyobb súlya van az akár relatív többséggel is elnyerhető egyéni képviselői mandátumoknak az új rendszerben. (Ugyanez a tendencia figyelhető meg az országgyűlési képviselők választásának újraszabályozásánál is.)

 _

A listán elnyerhető képviselői mandátumok alakulása az önkormányzati választásokon, 1990 óta

4. Egy választókerület a megyékben

Érdemes néhány gondolat erejéig kitérni a megyei közgyűlés választásának korábbi rendszeréből eredő következményekre. A megyén belüli két választókerületes megoldást azzal a szándékkal alkották meg, hogy a megalakuló közgyűlésekben a megye különböző településtípusai egyaránt megjeleníthessék érdekeiket. Azokban a megyékben, ahol viszonylag sok 10 000 főnél népesebb város található és a megye népessége egyébként is nagy, a megoldás valószínűleg beváltotta a hozzá fűzött reményeket (elsősorban Pest megye).

Zala megye esete azonban rávilágít ennek a modellnek a hiányosságaira. A megye két megyei jogú városa Zalaegerszeg és Nagykanizsa eleve nem képezte a megyei választókerületi beosztás részét. A Nyugat-Dunántúlra jellemző kistelepüléses szerkezet eredményeként az említetteken kívül csupán egy 10 000 főt meghaladó népességű város található a megyében: Keszthely. Így a közgyűlésben gyakorlatilag Keszthely alkotott egy választókerületet és a megye 10 000 fő alatti települései egy másikat, jelentősen torzítva ezzel az arányokat.

A korábbi megoldás más irányú kilengésére Jász-Nagykun-Szolnok megye szolgáltat jó példát. A török pusztítás nyomán önvédelmi célból létesített ún. óriásfalvak utódai ma jellemzően kisvárosok, sokan közülük többet számlálnak 10 000 léleknél. Ebben a helyzetben a kisebb települések képviselete háttérbe szorult a megyei közgyűlésben.

_

5. Szigorúbb lista-, és jelöltállítási szabályok

Az ajánlás menetében a csupán néhány részletkérdést felölelő módosítások átfogó változást nem hoztak. A szükséges ajánlások összegyűjtésére a korábbi 35 nap helyett mindössze 16 nap áll rendelkezésre. Az egyéni jelöltséghez. a listaállításhoz, illetve a polgármester-jelöltséghez megkövetelt aláírások száma bizonyos esetekben megemelkedett, azonban inkább a gyűjtési időszak lerövidítése gyakorol hatást az eredményekre. Az előírt ajánlásszám azokat a jelölteket és jelölő szervezeteket sújtja, amelyeknek nincs reális esélyük a mandátumszerzésre.

A jelölt-, és listaállítás feltételei látszólag rendkívüli mértékben szigorodtak, valójában azonban csak az ilyen irányú intézkedések egy része nehezíti meg jelentősen a jelölő szervezetek dolgát. Nem tekinthető a kisebb pártok esélyeit nagymértékben mérséklő megoldásnak az, hogy 0,3%-ról 1%-ra emelkedett a megyei lista állításához szükséges választópolgári ajánlások száma. Komoly érvágás viszont a civil jelölő szervezetek és a néhány százalékos támogatottsággal rendelkező pártok számára, hogy a vegyes választási rendszerben a kompenzációs lista állításához az egyéni választókerületek felében kell jelöltet állítani (2010 előtt a negyedében kellett).

A változás mértékét jelzi, hogy míg korábban egy olyan településen, ahol tíz egyéni képviselő volt, a listaállításhoz elég volt két egyéni képviselőjelöltet állítani, az új szabályok szerint egy tíz képviselős városban a listaállításhoz hat egyéni képviselőjelölt indítása szükséges.

A megyei listákkal kapcsolatban még egy technikai jellegű változásra kell kitérni. A korábbi szabályozás szerint az a szervezet állíthatott megyei listát,amely megszerezte a (kis-, vagy nagytelepülési) választókerület választópolgárai 0,3%-nak az ajánlását. Az új rendszerben, amelyben az egész megye egy választókerületet képez, a listaállításhoz a megye választópolgárai 1%-ának ajánlása szükséges.

6. Értékelés

Az új megoldásoknak az eredményekre gyakorolt közvetlen hatására főként három vonatkozásban szükséges rámutatni.

1. A kiosztható mandátumok számának jelentős csökkentése minimalizálja a kisebb támogatottsággal rendelkező jelölő szervezetek esélyeit, különösen a nagyobb városokban.
2. Következményeiben ennél messzebbre mutat az egyéni és a listás választás közti arányokban bekövetkezett eltolódás. A korábbi rendszerben az önkormányzati képviselők mintegy 60%-át választották többségi rendszerben, most ez az arány 70% fölé emelkedett. Ez a rendelkezés az arányosság elvének visszaszorításával szintén a „gyengébbeket” sújtja. A listás helyek drasztikus csökkentése kiegészülve a választási küszöb megemelésével a kis pártok mellett a helyi érdekeket megjelenítő civil szervezeteket is háttérbe szorítja és hosszú távon a nagyobb városok teljes elpártosodását idézheti elő.
3. A jelölt-, és listaállítás feltételeinek szigorítása ugyancsak a nagyobb pártok lehetséges konkurenseit hozza nehéz helyzetbe. Ebben a vonatkozásban kiemelendő az ajánlások összegyűjtésére rendelkezésre álló idő csökkentése, valamint a megyei és fővárosi listák állításának nehezített feltételei.

_

A változás mértékének objektív megállapításához szükséges néhány adat felidézése:

A képviselő-testületek létszáma 2010 előtt: ~25 700 fő; 2010 óta: ~17 250 fő. [Forrás] A képviselő-testületek létszámát tehát valóban csaknem harmadával csökkentették. A csökkentést az államigazgatás hatékonyabbá és olcsóbbá tételével indokolták, holott a valódi motiváció feltehetően nem ez volt. Egyrészről igaz, hogy mintegy 8 450-nel kevesebb önkormányzati képviselő dolgozik 2010 óta, nagy részük (mintegy 6 450) azonban kistelepüléseken volt korábban képviselő, így munkájukat jellemzően tiszteletdíj nélkül végezték.

A témával foglalkozó szakértők becslései szerint a fizetéseket tekintve mindössze évi kétmilliárd forint megtakarítást jelentett a képviselői létszám csökkenése, ez pedig elenyésző tétel az ország költségvetésében. (Természetesen csökkenhetnek a járulékos költségek is, de ez sem jelentős megtakarítás.)

A költséghatékonyság helyett, de legalábbis amellett inkább politikai megfontolásokat kell ezen intézkedés mögött keresnünk. A testületek létszámának csökkentése komolyan számba vehető hátránnyal nem jár, sőt csekély mértékű megtakarítást is előidéz. Ugyanakkor a politikai kommunikációban jól kiaknázható, a választók többsége számára vonzó felvetésről beszélünk. A létszámcsökkentést tehát inkább népszerűsége, mintsem költségvetési hatása motiválta.

Ahogy a nagytelepülési, úgy a megyei önkormányzatoknál is a közgyűlések sokszínűségének csökkenését eredményezheti a képviselői létszám visszafogása, erre még ráerősít, hogy a korábbi törvénnyel szemben immár nem külön választanak képviselőket a tízezernél kevesebb, illetve több lakosú településeken. Ráadásul a listaállítás feltételei is szigorodtak.

7. Összegzés

Az önkormányzati választási rendszer 2010-es újraszabályozása főként a megyéket és a nagyobb városokat érintette, de a kisebb települések életében is hozott változásokat. Az új megoldások részben a 2010-et megelőző két évtized kihívásaira adott, számos vonatkozásban előremutató válaszok. Sok esetben azonban direkt politikai szándékot gyaníthatunk az Övjt. rendelkezései mögött.

 _

A kép forrása:

http://mno.hu/data/cikk/1/5/43/58/cikk_1054358/onk.jpg